Formularios básicos de las relaciones de los ciudadanos con la Administración del Estado

Tal vez, uno de los principales problemas que tiene un abogado que comienza a desarrollar una práctica profesional dentro del inmenso mundo del Derecho Administrativo chileno es el enfrentarse, sin una mayor guía o apoyo, a una gran diversidad de formas, canales, actuaciones y solicitudes que pueden ser utilizadas al momento de interactuar con los distintos órganos de la Administración del Estado.
En Chile, como bien se sabe, el Derecho Administrativo reviste de una característica que lo dota de complejidad: su legislación no se encuentra codificada ni debidamente sistematizada de manera oficial, pudiendo catalogarse de heterogénea o compleja. Esto permite comprender que esta rama del Derecho Público reviste de una estructura normativa confusa, con reglas y principios dispersos en distintos cuerpos jurídicos de rangos variados (supralegales, legales y, hasta, infralegales), provenientes de órganos externos (como el Congreso Nacional y la jurisprudencia administrativa emitida por la Contraloría General) y de los propios órganos de la Administración del Estado (los que van desde Reglamentos presidenciales, hasta ordenanzas municipales, circulares e instrucciones, entre otras).
Como señala el profesor Jorge Bermúdez1, una de las principales características del Derecho Administrativo chileno es, justamente, su carencia de ordenación, aspecto que, a la larga, desincentiva a una debida adecuación y coordinación entre las distintas instituciones jurídicas que dan vida a esta rama del Derecho, constituidos principalmente para brindar un servicio público o satisfacer un interés general en miras asistir a las personas2.
Un ejemplo claro de lo que se expone se encuentra en el denominado "Derecho Administrativo Sancionador", área que, debido a la falta de orden y sistematización, ha sido fructífera en la creación de una gran diversidad de procedimientos administrativos sancionadores singulares, estructurados con distintas reglas formales y etapas procedi1
Bermúdez Soto, Jorge (2014): Derecho administrativo general. 3ª edición. Santiago, Thomson Reuters, pp. 49-50; Bermúdez Soto, Jorge (2012): Las relaciones entre el derecho administrativo y el derecho común. Derecho positivo, doctrina y jurisprudencia. Santiago, Thomson Reuters, pp. 46-51.
2 Valdivia Olivares, José Miguel (2018): Manual de derecho administrativo. Valencia, Tirant lo Blanch, pp. 45-47.
10
Gaspar Jenkins Peña y Lillo
mentales. Según el profesor Carlos Carmona3, el principal desafío que debe abordar una investigación académica sobre los mecanismos existentes sobre estos procedimientos es "descubrirlos en la multiplicidad de leyes en que están contenidos", puesto que, según sus estudios, al año 2003 se podían pesquisar cerca de 78 acciones o medios de impugnación diferentes contra decisiones u omisiones de la Administración Pública; y solo tres años después, el profesor Alejandro Vergara4 incrementaba la lista identificando 124 acciones o medios de impugnación.
Lo anterior hace sencillo concluir que el sistema administrativo nacional está plagado de leyes que crean y regulan procedimientos sancionatorios desde una perspectiva particularizada, sin considerar la necesidad de construir marcos generales que fijen criterios procedimentales genéricos o basales que permitan al ciudadano identificar un piso común sobre el cual se construirán los contencioso-administrativos a los que se enfrentará cuando interactúe con la Administración5. Esto provoca que el administrado, cuando deba impugnar un acto estatal que le genere un perjuicio de manera ilegítima, tendrá a su disposición una serie numerosa de alternativas sobre las cuales echar mano, todas las cuales apuntan a conseguir un objetivo similar, pero que tienen grandes diferencias desde la perspectiva de la conveniencia, la oportunidad y la estrategia forense, ámbitos que solo un especialista podría ponderar con seriedad. Entre estas alternativas encontraremos el recurso de protección, la acción de nulidad de derecho público, acciones contencioso-administrativas especiales, recursos administrativos, procedimientos invalidatorios y revocatorios, entre tantas otras6.
La dispersión de las leyes y reglamentos que dan forma al Derecho Administrativo nacional crea, así, distintas necesidades. Una de ellas es la que ha asumido la doctrina y la jurisprudencia, las que han logrado, con bastantes esfuerzos, elaborar los cimientos de una organización sistémica del Derecho Administrativo en base a principios generales del Derecho7, que han permitido una ordenación material a través del reconocimiento de categorías, conceptos, valores y garantías con vocación de crear un sistema jurídico propiamente tal8.
3 Carmona Santander, Carlos (2005): "El contencioso administrativo entre 1990-2003", en Juan Carlos Ferrada Bórquez (coordinador): La justicia administrativa. Santiago, Lexis Nexis, pp. 183-240.
4 Vergara Blanco, Alejandro (2006): Código administrativo general. 2ª edición. Santiago, Lexis Nexis, pp. 41-52.
5 Osorio Vargas, Cristóbal (2017): Manual de procedimiento administrativo sancionador. Parte general. 2ª edición revisada, aumentada y actualizada. Santiago, Thomson Reuters, p. 467.
6 Aróstica Maldonado, Iván (2008): "Los contenciosos administrativos especiales en la legislación chilena", en Ius Publicum, Universidad Santo Tomás, Nº 20, pp. 85-86.
7 Silva Cimma, Enrique (2009): Derecho administrativo chileno y comparado. Introducción y fuentes. 5ª edición revisada y actualizada. Santiago, Editorial Jurídica de Chile, pp. 297-299.
8 Ver al Derecho Administrativo como un sistema implica reconocer que, dentro de ella, se encontrará una idea ordenadora cuya pretensión es la creación de un sustrato racionalizador y analítico derivado de las instituciones y soluciones singulares que permitan construcción de principios generales del Derecho de una forma inductiva (Schmidt-Assmann, Eberhard [2003]: La teoría general del derecho administrativo como sistema. Objeto y fundamentos de la construcción sistemática. Madrid, Marcial Pons, pp. 1-3). Véase, además, Bermúdez Soto, Jorge (2014): Derecho administrativo general. 3ª edición. Santiago, Thomson Reuters, pp. 49-50; Bermúdez Soto, Jorge (2012): Las relaciones entre
11
Presentación
Sin embargo, una segunda se manifestará ante los ojos del ciudadano ?y del operador jurídico no especializado?, el que, al momento de interactuar con los distintos servicios públicos, se verá enfrentado a una pluralidad de normas jurídicas de las más diversas índoles, generando una gran dificultad, ahora, respecto de su conocimiento e identificación. Es completamente esperable que, ante este panorama, el particular carente de una comprensión jurídica profunda sobre el sistema (o, incluso, contando con él) vea mermada su posibilidad de conocer, a cabalidad y suficiencia, el Derecho que sea aplicable al problema específico que lo aqueje, o identificar, sin mayor duda, el organismo público al cuál ha de conducirse para realizar solicitudes, tramites o reclamaciones9.
El trabajo realizado por los profesores Diego Miranda y Javier Valdés se adentra, justamente, en las profundidades de este segundo problema. El libro que el lector tiene en sus manos ofrece a abogados y demás operadores jurídicos, así como a todas las personas, un conjunto de herramientas y formatos que permiten a la población tener a su disposición un insumo relevante capaz de mejorar la forma en que se interactúa, tradicionalmente, dentro del Derecho Administrativo nacional, contando con modelos actualizados de los formularios y acciones mayormente utilizados en la práctica forense, tanto para la realización de solicitudes y peticiones, como para impugnar o cuestionar una decisión de la autoridad.
De esta manera, el lector encontrará en la presente obra una gran variedad de escritos dirigidos a los más diversos organismos integrantes de la Administración Pública, así como para ante las principales entidades que interactúan con ellos desde distintos ámbitos (como la Contraloría General de República, el Consejo para la Transparencia, Superintendencias, o, inclusive, los Tribunales de Justicia), que podrán ser consultados como apoyo o guía. Estos formatos han sido elaborados considerando la práctica actual, tanto desde la perspectiva de la tramitación administrativa, como respecto del litigio contencioso-administrativo, tan relevante en estos días producto del aumento exponencial de los procedimientos administrativos sancionadores.
Por eso es importante mencionar que ambos autores cuentan con una experiencia destacada en la materia, tanto desde la reflexión académica, como desde el trabajo profesional. El profesor Diego Miranda Reyes es Abogado de la Universidad de Concepción, y Magíster en Derecho, LLM, de la Pontificia Universidad Católica (misma casa de estudio donde, actualmente, realiza sus estudios de Doctorado), y ha desarrollado una extensa carrera como investigador en los más diversos ámbitos del Derecho Público nacional, contando con varias publicaciones a su haber. También ha ejercido como abogado litigante especializado en estos asuntos, y pone a disposición dichos conocimientos para sus nuevos desafíos colaborando en organismos de la Administración del Estado con competencia medioambiental. Esta experiencia se ve complementada por su rol docente y académico, el derecho administrativo y el derecho común. Derecho positivo, doctrina y jurisprudencia. Santiago, Thomson Reuters, pp. 49-51.
9 Esta problemática da pie a que el entramado jurídico corra el riesgo de ser apreciado como un "laberinto misterioso e impenetrable" por la población (Accatino Scagliotti, Daniela [1999]: "La conocibilidad del Derecho y la extinción de los abogados", en Revista de Derecho, Universidad Austral de Chile, vol. X, p. 8).
12
Gaspar Jenkins Peña y Lillo
en donde destaca su labor como profesor en la Clínica Jurídica de Derecho Público de la Pontificia Universidad Católica.
A su vez, el profesor Javier Valdés Torres, Abogado de la Universidad de Chile (casa en la que actualmente realiza sus estudios de Magíster en Derecho), se ha destacado en el mundo académico desde sus tiempos como ayudante de investigación y de cátedra de destacados profesores, ejerciendo actualmente como docente en el curso de Lógica de las Normas de la Universidad de Chile y en la Clínica Jurídica de Derecho Público de la Pontificia Universidad Católica. En paralelo, el profesor Valdés ha consolidado una importante carrera como litigante en áreas relacionadas al Derecho Público, habiéndose desempeñado como tal para equipos de Derecho Público y Derecho Regulatorio en varios estudios jurídicos prestigiosos del país, así como también trabajando como funcionario en servicios públicos de relevancia nacional.
La pretensión de esta obra es, por ende, la de compartir la destacada experiencia que los profesores Miranda y Valdés han logrado construir durante sus años de ejercicio y estudio, poniendo a disposición de los lectores una meticulosa selección de textos forenses de la mayor utilidad, perfeccionados y adecuados para el ejercicio profesional actual. Por ello este trabajo, sin lugar a dudas, se consolidará como una obra de consulta obligada, tanto para profesionales del Derecho como para todos aquellos interesados en interactuar de la mejor forma con la autoridad administrativa.
Gaspar Jenkins Peña y Lill o
Profesor de Derecho Constitucional
Centro de Justicia Constitucional
Universidad del Desarrollo
15 de septiembre de 2021