Historia Legal de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (1845-1998)

Se cumplen ahora cincuenta años de la aprobación, el 27 de diciembre de 1956, de la benemérita Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Más de cuarenta años de vigencia jalonan la trayectoria de la Ley surgida en el período más fecundo y brillante de la legislación administrativa española del siglo XX, que jugó un papel capital en la construcción del Derecho Administrativo contemporáneo y en el establecimiento y consolidación posterior de un sistema de auténticas garantías jurídicas, mediante una técnica depurada, precisa y eficaz. El mejor homenaje posible a dicha Ley es el que proporciona esta obra, que ofrece una inédita y, por ello mismo, novedosa visión integral de la evolución histórica del contencioso-administrativo, desde su arranque en 1845 hasta nuestros días, ahondando en los entresijos de sus principales normas que integran sus hitos más destacados (1845, 1868, 1888 y 1956), y de sus autores e impulsores, así como de sus motivaciones reales y su alcance práctico, para lo cual se examinan antecedentes legislativos, debates parlamentarios, fallos jurisprudenciales y aportaciones doctrinales, entre otras fuentes documentales. El resultado es una descripción sistemática y pormenorizada de la historia legal, y real, de la Justicia administrativa en España desde sus orígenes. ??NDICE Prólogo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Abreviaturas más utilizadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 I. Panorama normativo previo a 1845 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1. LA PUGNA ENTRE LA ADMINISTRACI??N Y LOS TRIBUNALES ORDINARIOS COMO RASGO SOBRESALIENTE DEL PRIMER CONSTITUCIONALISMO ESPA??OL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 A. Real Orden de 30 de diciembre de 1838 mandando que las juntas de beneficiencia no entablen recursos ante los tribunales sin que los demandantes acrediten haber recurrido a S. M. . . . . . . . . . . . 37 B. Real Orden de 8 de mayo de 1839 acerca de los límites de las atribuciones administrativas y judiciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 C. Real Orden de 9 de febrero de 1842 acerca de los expedientes relativos a los bienes que fueron del clero, fábricas y cofradías . . . . . . 38 D. Real Orden de 15 de marzo de 1843 para que no pueda usarse de la vía contenciosa sin haber intentado antes la gubernativa . . . . . 38 E. Real Decreto de 6 de junio de 1844, determinando las reglas que han de observarse en las contiendas de jurisdicción y atribuciones entre las autoridades administrativas y los jueces y tribunales comunes. 39 2. LOS ANTECEDENTES INMEDIATOS DE LAS LEYES DE 1845 . . . . . . . . . 40 A. Proposición de ley presentada al Congreso de los Diputados en la sesión de 12 de noviembre de 1838, y tomada en consideración en la del 16 del mismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 B. Dictamen de la Comisión sobre el proyecto de ley de organización y atribuciones de los Consejos y tribunal de administración provincial. 71 II. La instauración y puesta en marcha de la Jurisdicción contencioso- administrativa a partir de 1845 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 1. LAS LEYES DE 2 DE ABRIL Y 6 DE JULIO DE 1845 . . . . . . . . . . . . . 81 A. Ley de 2 de abril de 1845, de organización y atribuciones de los Consejos Provinciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 B. Ley de 6 de julio de 1845, de organización y atribuciones del Consejo Real . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 C. Real Decreto de 1 de octubre de 1845, aprobando el reglamento sobre el modo de proceder de los Consejos Provinciales como tribunales administrativos, y de su régimen interior. . . . . . . . . . . . . . . . 106 D. Real Decreto de 30 de diciembre de 1846, aprobando interinamente el reglamento sobre el modo de proceder en los negocios contenciosos de la Administración que se ventilan en el Consejo Real. . . . . . 113 E. Real Decreto de 4 de junio de 1847, estableciendo reglas generales y permanentes para sustanciar y dirimir las competencias de jurisdicción entre las autoridades judiciales y administrativas . . . . . . . . 137 F. Real Decreto de 29 de septiembre de 1847, dando nueva organización a los Consejos administrativos y de provincia. . . . . . . . . . 140 2. LA SUBVERSI??N DEL MODELO LEGAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 A. Real Orden de 9 de junio de 1847, resolviendo que no se admitan por ningún tribunal demandas judiciales contra el Estado en que se controviertan intereses, sin que previamente se haga constar que se ha obtenido resolución en el mismo por la vía gubernativa . . . . . . . 147 B. Real Decreto de 20 de septiembre de 1851, previniendo que no se admitan demandas judiciales contra la Hacienda, sin que se certifique haber precedido reclamación en la vía gubernativa . . . . . . . . . . 148 C. Real Decreto de 21 de mayo de 1853, dictando varias disposiciones relativas a los recursos contenciosos que se deduzcan contra la Administración civil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 III. La supresión del Consejo Real y de los Consejos Provinciales durante el Bienio Progresista de 1854-1856 . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 A. Real Decreto de 7 de agosto de 1854, suprimiendo los Consejos Provinciales, y dictando al efecto las disposiciones convenientes . . . 157 B. Real Decreto de 7 de agosto de 1854, creando un Tribunal contencioso- administrativo que procederá a la sustanciación de los negocios de esta índole, hasta la resolución de las Cortes . . . . . . . . . . . 158 C. Real Decreto de 10 de enero de 1855, dando nueva organización al Tribunal Contencioso-administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 IV. La reinstauración de la planta jurisdiccional durante el «gobierno largo» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 A. Real Decreto de 16 de octubre de 1856 restableciendo en toda su fuerza y vigor las leyes sobre organización y atribuciones de los Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales, Consejos Provinciales y Consejo Real . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 B. Real Decreto de 20 de junio de 1858, reformando el Reglamento del Consejo Real de 30 de diciembre de 1846, relativo a los procedimientos en los negocios contenciosos de la Administración. . . . . . 176 C. Real Decreto de 14 de julio de 1858, suprimiendo el Consejo Real y creando en su lugar el Consejo de Estado . . . . . . . . . . . . . 178 D. Ley del Consejo de Estado de 17 de agosto de 1860 . . . . . . . 180 E. Real Decreto de 19 de octubre de 1860, aprobando algunas adiciones al reglamento sobre el modo de proceder en los negocios contenciosos de la Administración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 10 ??NDICE F. Real Decreto de 4 de julio de 1861, aprobando el Reglamento de procedimientos para los negocios contenciosos de la Administración de las provincias de Ultramar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 G. Real Decreto de 4 de julio de 1861, aprobando el Reglamento para dirimir las competencias de jurisdicción y atribuciones entre las Autoridades judiciales y administrativas de las provincias de Ultramar . 196 H. Ley de 25 de septiembre de 1863, sobre gobierno y administración de las provincias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 I. Real Decreto de 25 de septiembre de 1863, aprobando el Reglamento para la ejecución de la Ley relativa al gobierno y administración de las provincias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 J. Real Orden de 30 de junio de 1864, mandando que queden en suspenso durante las vacaciones del Consejo de Estado los plazos fijados para interponer los recursos contra los acuerdos de las Diputaciones Provinciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 K. Real Decreto de 21 de octubre de 1866, reformando las Leyes sobre organización y atribuciones de los Ayuntamientos y para el gobierno y administración de las provincias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 L. Ley de 11 de abril de 1868, fijando las bases para formar y poner en ejecución, en su día, una ley completa y definitiva de organización y competencia de los Tribunales del Fuero común; para reformar, entretanto, la organización actual, y para la formación de otra Ley de Enjuiciamiento Criminal; haciéndose, mientras se plantea ésta, las reformas que el Gobierno considere de mayor urgencia . . . . . . . 248 V. La liquidación de la Jurisdicción contencioso-administrativa a lo largo del Sexenio revolucionario (1868-1874) . . . . . . . . . . . . . . 251 A. Decreto de 13 de octubre de 1868, suprimiendo la Jurisdicción contencioso- administrativa, los Consejos Provinciales y la Sección de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado. . . . . . . . . . 257 B. Decreto de 16 de octubre de 1868, creando en el Tribunal Supremo de Justicia y en todas las Audiencias una Sala que decida sobre las cuestiones contencioso-administrativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 C. Decreto de 26 de noviembre de 1868, dando nueva organización al Tribunal Supremo de Justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 D. Decreto de 6 de diciembre de 1868, estableciendo la unidad de fueros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 E. Decreto de 7 de febrero de 1869, creando la regulación y tramitación de la Jurisdicción contencioso-administrativa en las provincias de Ultramar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 F. Decreto de 6 de abril de 1869, reformando el dictado en 7 de febrero último para el ejercicio de la Jurisdicción contencioso-administrativa de las provincias de Ultramar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 G. Decreto de 2 de junio de 1869, suprimiendo las Secciones de lo Contencioso de los Consejos de Administración en las islas de Cuba, Puerto Rico y Filipinas, y reformando las plantas de las Secretarías de dichas corporaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 ??NDICE 11 H. Decreto de 9 de julio de 1869, dictando varias disposiciones acerca de la sustanciación de los asuntos de que conocían los suprimidos Juzgados de Hacienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 I. Decreto de 1 de junio de 1874, reorganizando el Consejo de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 VI. La vuelta a la Jurisdicción contencioso-administrativa con la Restauración borbónica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 A. Real Decreto de 20 de enero de 1875, devolviendo al Consejo de Estado las atribuciones en los asuntos contencioso-administrativos . 290 B. Real Decreto de 19 de marzo de 1875, derogando el de 7 de febrero de 1869, que atribuía la Jurisdicción administrativa en las provincias de Ultramar a las Audiencias territoriales, y restableciendo en los Consejos de Administración de Cuba y Filipinas las Secciones de lo Contencioso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 C. Ley de 30 de diciembre de 1876, declarando Leyes del Reino las disposiciones que se expresan, que organizaron, restituyendo al Consejo de Estado, y encomendando a las Comisiones provinciales la Jurisdicción contencioso-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 D. Ley de 31 de diciembre de 1881, determinando las bases a que habrá de someterse toda reclamación de parte en los asuntos del ramo de Hacienda que tenga por objeto la demanda de un derecho sobre el que la Administración haya de resolver . . . . . . . . . . . . . . . . 296 E. Real Decreto de 23 de marzo de 1886, dictando las reglas relativas al procedimiento para sustanciar en la vía gubernativa las reclamaciones de particulares, como trámite previo a la vía judicial, en asuntos de interés del Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 F. Real Decreto de 8 de septiembre de 1887, dictando reglas para la resolución de las competencias de atribuciones y de jurisdicción que ocurran entre las Autoridades administrativas y los Tribunales ordinarios y especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 VII. La Ley de 13 de septiembre de 1888, sobre el ejercicio de la Jurisdicción contencioso-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 1. EL DEBATE SOBRE LA NATURALEZA DE LA JURISDICCI??N Y LOS ANTECEDENTES INMEDIATOS DE LA LEY DE 13 DE SEPTIEMBRE DE 1888 . . . . . 313 A. Proyecto de Ley de 30 de diciembre de 1882 presentado por el Gobierno Sagasta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 B. Congreso Jurídico Español de 1886. Tema undécimo: lo contencioso- administrativo. Texto de la ponencia . . . . . . . . . . . . . . . . 332 C. Proyecto de Ley de 22 de julio de 1886 presentado por el Gobierno Sagasta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 2. LA TRAMITACI??N Y APROBACI??N DE LA LEY DE 13 DE SEPTIEMBRE DE 1888; SU CONTENIDO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 A. Dictamen de la Comisión del Congreso, fechado el 21 de junio de 1887. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376 12 ??NDICE B. Discurso de Vicente Santamaría de Paredes ante el Congreso, pronunciado el 14 de diciembre de 1887. . . . . . . . . . . . . . . . . 393 C. Dictamen de la Comisión del Senado de fecha 19 de abril de 1888 . 415 D. Discurso de Manuel Colmeiro ante el Senado, pronunciado el 3 de mayo de 1888 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436 E. Ley de 13 de septiembre de 1888, sobre el ejercicio de la Jurisdicción contencioso-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439 F. Real Decreto de 13 de septiembre de 1888, sobre el planteamiento de la Ley para el ejercicio de la Jurisdicción contencioso-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458 G. Real Decreto de 23 de noviembre de 1888, disponiendo que se publique y observe en las islas de Cuba, Puerto Rico y Filipinas la Ley sobre ejercicio de la Jurisdicción contencioso-administrativa. . . . . . 461 H. Ley de 19 de octubre de 1889, disponiendo que por cada Ministerio se haga y publique un Reglamento de procedimiento administrativo para las dependencias centrales, provinciales y locales del mismo . . 481 I. Real Decreto de 29 de diciembre de 1890, aprobando el Reglamento general del procedimiento a que deberá ajustarse la sustanciación de los asuntos de lo contencioso-administrativo y de sus incidentes . . 483 VIII. El Real Decreto de 22 de junio de 1894 . . . . . . . . . . . . . . . . . 541 A. Real Decreto de 28 de julio de 1892, reorganizando el Consejo de Estado y el Tribunal de lo Contencioso-administrativo, y nombrando una Comisión que proponga las reformas en el procedimiento gubernativo y en el contencioso-administrativo . . . . . . . . . . . . . . . 542 B. Real Decreto de 22 de junio de 1894, reformando varios artículos de la Ley sobre el ejercicio de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 13 de septiembre de 1888 y del Reglamento general para su ejecución de 29 de diciembre de 1890 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 548 C. Ley reformada sobre el ejercicio de la Jurisdicción contencioso-administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 572 IX. La Ley de 5 de abril de 1904 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 653 A. Ley de Presupuestos Generales del Estado de 31 de marzo de 1900 (Bases de su artículo 17) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 654 B. Ley de 5 de abril de 1904, de reorganización del Consejo de Estado y de creación en el Tribunal Supremo de una Sala que se llamará de lo Contencioso-administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 667 C. Real Decreto de 8 de mayo de 1904, aprobatorio del Reglamento del Consejo de Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 676 X. Las novedades legislativas de la Jurisdicción contencioso-administrativa a lo largo de la Dictadura de Primo de Rivera. . . . . . . . 703 A. Real Decreto de 5 de marzo de 1924, aprobatorio del Estatuto Municipal (fragmento) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 706 B. Real Decreto de 20 de marzo de 1925, aprobatorio del Estatuto Provincial (fragmento) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 720 ??NDICE 13 C. Real Decreto-Ley de 14 de octubre de 1926, de ampliación de las causas de suspensión o inejecución de las sentencias firmes de la Sala Tercera del Tribunal Supremo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 735 XI. Las innovaciones normativas introducidas durante la Segunda República . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 739 A. Ley de 26 de julio de 1935, autorizando al Ministro de Justicia la creación, de manera transitoria, de una Sala adicional en el seno del Tribunal Supremo dedicada al conocimiento y resolución de los asuntos contencioso-administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 740 B. Ley Municipal de 31 de octubre de 1935 (fragmento) . . . . . . . 743 XII. El impacto de la Guerra Civil y del régimen autoritario emergente. 747 A. Ley de 27 de agosto de 1938, de reorganización del Tribunal Supremo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 755 B. Decreto de 2 de marzo de 1939, disponiendo sea de la competencia de la Sala tercera del Tribunal Supremo el conocimiento y fallo de los recursos contra las resoluciones de la Administración Central, anteriores al 18 de julio de 1936 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 758 C. Ley de 18 de marzo de 1944, sobre restablecimiento de la Jurisdicción contencioso-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 759 D. Orden de 12 de septiembre de 1944, por la que se aprueba la distribución de los asuntos correspondientes a la Jurisdicción contencioso- administrativa en el Tribunal Supremo. . . . . . . . . . . . . . . 762 E. Ley de 17 de julio de 1945, de Bases de Régimen Local (fragmento) . 763 F. Orden de 31 de octubre de 1947, por la que se aclara el artículo tercero de la Ley de 18 de marzo de 1944, sobre restablecimiento de la Jurisdicción contencioso-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . 764 G. Decreto de 16 de diciembre de 1950, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley de Régimen Local, de 17 de julio de 1945 (fragmento) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 764 H. Decreto de 8 de febrero de 1952, por el que se aprueba el «Texto refundido de la Ley de lo Contencioso-administrativo» . . . . . . . . 770 I. Orden de 17 de noviembre de 1952, por la que se constituye una Comisión encargada de redactar en el plazo máximo de seis meses un anteproyecto de reforma de Ley sobre el ejercicio de la Jurisdicción contencioso-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 799 J. Orden de 10 de diciembre de 1953, por la que se prorroga el plazo fijado para la realización de sus trabajos a la Comisión nombrada para redactar un anteproyecto de reforma de Ley sobre el ejercicio de la Jurisdicción contencioso-administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . 800 XIII. La Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 801 1. SU ELABORACI??N EN EL CONTEXTO DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA DE LOS A??OS CINCUENTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 801 14 ??NDICE A. Discurso de Segismundo Royo-Villanova ante las Cortes Españolas, pronunciado el 20 de diciembre de 1956 . . . . . . . . . . . . . . . 809 B. Discurso del Ministro de Justicia Antonio Iturmendi Bañales ante las Cortes Españolas, pronunciado el 20 de diciembre de 1956 . . 823 C. Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción contencioso- administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 829 2. SU SENTIDO Y ALCANCE; SUS MODIFICACIONES ULTERIORES. . . . . . . . 869 A. Ley 10/1973, de 17 de marzo, sobre modificación de la de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 879 B. Real Decreto-Ley 1/1977, de 4 de enero, por el que se crea la Audiencia Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 884 C. Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona . . . . . . . . . . . . . . 892 D. Ley 10/1992, de 30 de abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 896 ??ndice bibliográfico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 909 ??NDICE 15