La Disciplina Urbanística

La construcción de la ordenación urbanística como un ordenamiento administrativo tendencialmente completo, cerrado sobre sí mismo, conduce al desarrollo en su seno de la totalidad de los mecanismos reaccionales propios del Derecho administrativo frente a la transgresión de sus disposiciones. Porque, en efecto, de nada serviría el delicado y complejo entramado de instituciones y técnicas puesto al servicio de la racionalización del uso y aprovechamiento del suelo, el perfecto desarrollo del proceso urbanístico conforme a la secuencia planificación-ejecución, si no quedara luego asegurada la observancia de la ordenación material reguladora de los usos y aprovechamientos. El sistema debe contar, para su compleción, con instrumentos adecuados para hacer frente a la infracción. No es ésta una cuestión accesoria del Derecho urbanístico. El aseguramiento de la disciplina social en esta materia constituye una de sus claves, teniendo en cuenta la vocación de efectividad, la justificación por los objetivos perseguidos sobre las que descansa por entero. El incumplimiento relativamente generalizado significa aquí, más que en ningún otro sector del ordenamiento, pérdida de sentido y aun de legitimidad. Esta monografía pretende ofrecer, de manera sintética y concisa, la respuesta del sistema urbanístico al fenómeno patológico de su vulneración. Para ello, y teniendo en cuenta que la legislación general-estatal no sólo sigue siendo de aplicación supletoria en el ámbito de las Comunidades Autónomas que cuentan con legislación propia, sino que ??además y no introduciendo siempre esta última legislación autonómica novedades significativas?? puede continuar considerándose el Derecho común en la materia, ha parecido del todo pertinente atenerse en la exposición a la misma, sin perjuicio de dar cuenta luego de las más destacadas aportaciones introducidas por las Leyes autonómicas. Esta segunda edición incorpora, además, las últimas modificaciones producidas en la materia, tanto por el derecho general estatal como por el autonómico, donde cabe destacar la aplicación del silencio negativo para las autorizaciones o licencias establecido por el artículo 23 del Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio. ??ndice I. La disciplina territorial y urbanística; sus diferentes mecanismos administrativos; su justificación y su carácter de competencia autonómica o local según la ordenación de la garantía de cuya observancia se trate . . . . . . . . . . . . . 13 1. LA AUTOSUFICIENCIA DEL SISTEMA LEGAL TERRITORIAL Y URBAN??STICO; SUS MECANISMOS DE RESPUESTA A LA TRANSGRESI??N DE SUS REGLAS Y SU RELACI??N CON LOS DEL ORDEN PENAL . . . . . . . . . . 13 2. LA ACTUAL QUIEBRA DE LA L??GICA DE LAS RELACIONES DE LOS SISTEMAS DE REPRESI??N ADMINISTRATIVA Y PENAL DE LAS TRANSGRESIONES DE LA ORDENACI??N TERRITORIAL Y URBAN??STICA Y LA SIGNIFICACI??N ESTRUCTURAL DE LOS PROBLEMAS DE ELLA DERIVADOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 II. El actual ordenamiento de la ordenación territorial y urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 III. La protección de la legalidad territorial-urbanística y la sanción de su infracción. . . . . . . . 47 1. LA DIFERENCIACI??N EXTRAORDINARIA DE UNA PROTECCI??N ESPEC??FICA DE LA ORDENACI??N AUTON??MICA DEL TERRITORIO . . . . . . . . . . . . 47 2. LA PROTECCI??N ORDINARIA DE LA LEGALIDAD TERRITORIAL- URBAN??STICA. LA INFRACCI??N DE ??STA COMO FUNDAMENTO DE TODA REACCI??N FRENTE A SU TRANSGRESI??N . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 3. EL ??MBITO DE LA PROTECCI??N DE LA LEGALIDAD URBAN??STICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 4. LA IMPORTANTE POTESTAD INSTRUMENTAL DE INSPECCI??N . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 5. LOS DISTINTOS SUPUESTOS LEGALES DESENCADENANTES DE LOS MECANISMOS DE LA REACCI??N PROTECTORA Y LAS MEDIDAS A ELLOS ASOCIADAS . . . . 62 A) Los actos y las actividades de transformación y utilización del suelo (particularmente los de edificación y uso) en curso de ejecución o realización no legitimados por título administrativo habilitante (en especial: licencia u orden de ejecución) [modelo común: arts. 184 TRLS76 y 29 RDU] . . . . 66 a) El presupuesto de hecho habilitante de las medidas legales; el problema de la determinación de la fecha de terminación de los actos y las actividades . . . . 66 b) La suspensión inmediata de los actos y actividades como primera medida de reacción administrativa . . . . . . . . . . . 75 a??) Su régimen sustantivo. . . . . . . . . 76 b??) El requisito de su inmediatez y los aspectos procesales . . . . . . . . . . . 79 c??) Sus efectos y duración . . . . . . . . 83 d??) Competencia para su adopción . . . 84 c) Las ulteriores medidas para la protección de la legalidad urbanística; la reintegración del orden urbanístico infringido . . 87 a??) El control de legalidad de los actos y las actividades materiales suspendidos; la competencia para su actuación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 b??) Las medidas de reintegración de la ordenación territorial-urbanística infringida; la competencia para su adopción . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 B) Los actos de transformación o uso del suelo ya consumados no legitimados por licencia u orden de ejecución (modelo común: art. 185 TRLS76) . . 100 a) El presupuesto de hecho habilitante de las medidas legales; el problema de las obras con más de cuatro años de existencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 8 ??ndice b) La primera medida de reacción: el requerimiento al titular de las obras para que inste su legalización; régimen sustantivo y competencial . . . . . . . . . . . . . . . . 105 c) Las ulteriores medidas; la reintegración del orden infringido . . . . . . . . . . . . . 108 C) Los actos de transformación y uso del suelo en curso de ejecución legitimados por título administrativo ilegal (modelo común: art. 186.1 TRLS76) . 108 a) El presupuesto de hecho habilitante de las medidas legales; su cualificación y la de éstas por razón a la gravedad de la infracción de la legalidad que represente . 108 b) La primera medida legal: la suspensión de los efectos de la aprobación, autorización o licencia u orden de ejecución y la paralización, en su caso, de los actos o las actividades materiales en curso de ejecución a su amparo; la cuestión de la competencia para su adopción . . . . . . . . . 114 c) La decisión definitiva sobre la existencia o no, de forma manifiesta, de infracción urbanística grave; el proceso especial del art. 127 LJCA . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 d) Las ulteriores medidas de reintegración del orden infringido; en especial, la demolición o, en su caso, la reconstrucción de lo derribado . . . . . . . . . . . . . . . . 125 D) Los actos o las actividades de transformación y uso del suelo ya consumados y legitimados por aprobación, autorización o licencia u orden de ejecución ilegales (modelo común: art. 187.1 TRLS76). . 127 a) El presupuesto de hecho habilitante de las medidas legales; el problema de su delimitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 b) La primera medida legal: la revisión de la aprobación, autorización o licencia u orden de ejecución. . . . . . . . . . . . . . 132 c) Las ulteriores medidas de protección: la reposición de la realidad física a su estado anterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 ??ndice 9 E) El régimen peculiar de los actos o las actividades de aprovechamiento transgresores de la ordenación de las zonas verdes y los espacios libres (arts. 10.3 TRLS08 y 188.1 TRLS76). . . . . . . . . . . 139 F) Los actos administrativos, urbanísticos o no, infractores de la legalidad urbanística (art. 302 TRLS92). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 G) El problema de la responsabilidad administrativa por razón de las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística (art. 35 TRLS08) . . . . . 148 H) La acción pública (art. 48 TRLS08) . . . . . . . 151 6. EL DERECHO SANCIONADOR; EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD COMO CLAVE DEL MISMO . . . . . . . . . . . . 153 A) Las infracciones urbanísticas; su clasificación . . . 161 a) La infracción urbanística como categoría puramente formal; su tipificación. . . . . 161 b) La clasificación de las infracciones urbanísticas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 B) Las personas responsables de las infracciones . . . 169 C) Las sanciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 a) Consideraciones generales: el principio básico de decomiso del beneficio ilegal y la cuantía máxima de las sanciones; el problema de la deslegalización de esta materia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 b) Las reglas para su aplicación . . . . . . . . 180 c) ??rganos competentes para su imposición y procedimiento aplicable . . . . . . 182 D) La prescripción de las infracciones urbanísticas . . 185 E) La responsabilidad penal y civil derivada de la comisión de infracciones urbanísticas; la responsabilidad de la Administración . . . . . . . . . . . . 189 IV. Anexo normativo y abreviaturas. . . . . . . . . . . 193 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 10 ??ndice