La Ordenación Urbanística de los Conjuntos Históricos

La ordenación jurídica de los conjuntos históricos ha sufrido en los últimos años una profunda renovación normativa como consecuencia de la promulgación de las distintas Leyes autonómicas de Patrimonio Histórico y de las del Régimen del suelo y Urbanismo. Esta obra pretende ofrecer un análisis global y actualizado del régimen jurídico de estos bienes, prestando, además, especial atención a la jurisprudencia existente. Comienza con la propia definición de los conjuntos históricos. A continuación, se expone el sistema de fuentes existentes en la materia. Finalmente, se estudia con detalle su regulación. Así: a) el deber de conservación y el tratamiento que se dispensa a la ruina de los edificios históricos, b) el régimen del planeamiento, c) los Catálogos, tradicionalmente concebidos como instrumentos complementarios de los planes y convertidos hoy en instrumentos autónomos de protección jurídica por algunos ordenamientos autonómicos, d) el régimen de las licencias tanto en sus aspectos sustantivos como en los puramente procedimentales, y e) los mecanismos de compensación que el Derecho establece como contrapartida a las limitaciones impuestas a los propietarios, a la vez que como incentivo para que cumplan con sus deberes legales. ??ndice Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 CAP??TULO PRIMERO DEFINICI??N DE LOS CONJUNTOS HIST??RICOS EN EL ORDENAMIENTO VIGENTE I. Una premisa previa: El concepto de Patrimonio Histórico en nuestro Derecho . . . . . . . . . . . . . 21 1. LA ESENCIA DEL CONCEPTO DEL BIEN HIST??RICO. EL VALOR CULTURAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 2. EL VALOR CULTURAL: UN CONCEPTO JUR??DICO INDETERMINADO. LA NECESIDAD DE PROCEDIMIENTOS DE CONCRECI??N . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 2.1. La importancia de los procedimientos de declaración. 24 2.2. Los procedimientos de declaración de bienes históricos en el Derecho vigente. . . . . . . . . . . . . . . 25 2.2.1. Las reglas establecidas en la Ley del Patrimonio Histórico Español de 1985. 25 2.2.2. El contenido y alcance del fallo interpretativo de la Sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, de 31 de enero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 2.2.3. Las consecuencias del pronunciamiento constitucional: La creación por las Comunidades Autónomas de otras categorías de protección . . . . . . . . . 30 II. Los conjuntos históricos . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 1. SU CONCEPTO EN LA LEY DEL PATRIMONIO HIST??- RICO ESPA??OL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2. SU DEFINICI??N EN EL DERECHO AUTON??MICO. LA SUSTANCIAL COINCIDENCIA EN LOS CONCEPTOS APORTADOS POR LAS DISTINTAS LEYES. . . . . . . . . 45 3. LA DECLARACI??N DE CONJUNTO HIST??RICO. . . . . 50 3.1. La diversidad de procedimientos para la integración de los conjuntos históricos en el Patrimonio cultural. 50 3.2. El conjunto histórico: Una categoría esencialmente vinculada al bien de interés cultural. . . . . . . . . 54 3.3. Algunas consideraciones sobre los procedimientos de declaración de bien de interés cultural. Especial referencia a la fijación de los entornos como contenido propio y necesario de la resolución. . . . . . . . . . 58 3.3.1. La incoación del procedimiento. En particular, la aplicación al bien del régimen propio de los ya declarados . 59 A) Ideas básicas. . . . . . . . . . . . . . 59 B) Los efectos jurídicos de la incoación. En particular, la suspensión del otorgamiento de licencias así como de los efectos de las ya concedidas . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 a) La suspensión del otorgamiento de licencias . . . . . . . . . . 61 b) La paralización y revocación, en su caso, de los efectos de las licencias ya otorgadas. . . . . . 65 C) ¿Un acto susceptible de impugnación independiente?. . . . . . . . . 66 3.3.2. La tramitación. Su singular relevancia para la acreditación del valor cultural que justifica la declaración . . . . . . . 68 3.3.3. La resolución. En particular, la delimitación de los entornos . . . . . . . . . . 73 CAP??TULO SEGUNDO LA DISTRIBUCI??N DE COMPETENCIAS NORMATIVAS Y EJECUTIVAS SOBRE LOS CONJUNTOS HIST??RICOS I. El sistema de fuentes en la regulación de los conjuntos históricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 1. LA IMPORTANCIA DEL TEMA. LAS CUESTIONES QUE SE SUSCITAN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 8 ??ndice 2. LA POSICI??N DE LA LEY DEL PATRIMONIO HIST??- RICO ESPA??OL EN LA DEFINICI??N DEL R??GIMEN NORMATIVO DE LOS CONJUNTOS HIST??RICOS . . . . 84 2.1. Planteamiento del tema. . . . . . . . . . . . . . . . 84 2.2. La falta de definición de las competencias estatales sobre el régimen de los conjuntos históricos. La jurisprudencia constitucional en la materia . . . . . 87 2.3. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 3. EL CONFLICTO NORMATIVO EN EL ??MBITO DE LOS DERECHOS AUTON??MICOS. ¿PREVALENCIA DE LA LEY DE PATRIMONIO HIST??RICO O DE LA LEY DEL SUELO? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 4. REFLEXI??N FINAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 II. Las competencias ejecutivas. . . . . . . . . . . . . . . 110 1. LAS COMPETENCIAS DEL ESTADO: UNAS COMPETENCIAS DE CAR??CTER RESIDUAL O EXCEPCIONAL. . . . 110 2. LAS COMUNIDADES AUT??NOMAS: LA INSTANCIA ENCARGADA CON CAR??CTER GENERAL DE LA EJECUCI??N DEL DERECHO DEL PATRIMONIO HIST??- RICO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 3. LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES: UNOS PODERES M??S ALL?? DE LAS SIMPLES FACULTADES DE COOPERACI??N QUE, POR LO GENERAL, LES ATRIBUYEN LAS LEYES DE PATRIMONIO HIST??RICO . . . . . . . . . . 113 CAP??TULO TERCERO EL R??GIMEN JUR??DICO DE LOS CONJUNTOS HIST??RICOS I. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . 117 II. El deber de conservación de los bienes históricos. Su contrapunto la ruina . . . . . . . . . . . . . . 120 1. EL DOBLE R??GIMEN JUR??DICO DE LA CONSERVACI??N. CONSERVACI??N EN LAS LEYES URBAN??STICAS Y CONSERVACI??N EN EL DERECHO DEL PATRIMONIO HIST??RICO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 2. EL R??GIMEN JUR??DICO DE LA CONSERVACI??N EN EL DERECHO URBAN??STICO . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 2.1. Su imposición legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 ??ndice 9 2.2. Características generales . . . . . . . . . . . . . . . . 122 2.3. Contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 2.4. Fundamento jurídico de la conservación. . . . . . . 125 2.5. La imposición al propietario del deber de conservación. Su límite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 2.5.1. La regla básica en la materia. El artículo 246.2 del Texto Refundido de 1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 2.5.2. Su regulación en el Derecho autonómico. La diferente concreción del deber de conservación de los propietarios. ¿Un resultado constitucionalmente admisible? . . . . . . . . . . . . . 130 2.6. La garantía del deber de conservación. Las órdenes de ejecución. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 2.6.1. Consideración previa. La importancia de la actividad inspectora . . . . . . . . 137 2.6.2. Régimen jurídico de las órdenes de ejecución . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 A) ??rgano competente para su adopción. . . . . . . . . . . . . . . . 141 B) Procedimiento y contenido de la resolución . . . . . . . . . . . . . . . 142 C) Destinatarios de las órdenes de ejecución . . . . . . . . . . . . . . . 145 D) Las consecuencias de su incumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . 146 E) ??rdenes de ejecución y responsabilidad administrativa . . . . . . . . 148 2.7. Especial referencia a las órdenes de ejecución «por motivos turísticos o culturales» . . . . . . . . . . . . 149 2.8. Valoración general del régimen de la conservación en las normas urbanísticas . . . . . . . . . . . . . . . . 153 3. EL R??GIMEN JUR??DICO DE LA CONSERVACI??N EN EL DERECHO DEL PATRIMONIO HIST??RICO . . . . . . . 154 3.1. Reconocimiento legal . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 3.2. Contenido y finalidad . . . . . . . . . . . . . . . . 155 3.3. Sujetos obligados por la conservación . . . . . . . . 156 3.4. La garantía del cumplimiento del deber de conservación. En particular, las órdenes de ejecución. . . . . 156 3.5. Consideración final . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 10 ??ndice 4. LA RUINA DE LOS EDIFICIOS HIST??RICOS . . . . . . . 163 4.1. La falta de respuesta del Derecho anterior a 1985. La importante elaboración jurisprudencial sobre la materia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 4.2. El régimen de la ruina en el ordenamiento jurídico vigente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 4.2.1. La regulación prevista en las Leyes de Patrimonio Histórico. . . . . . . . . . . 165 A) La solución aportada por la LPHE. Sus virtudes y carencias . 165 B) La diversidad de soluciones ofrecidas por las Leyes autonómicas. En especial, sus previsiones sobre el deber de conservación de las edificaciones en ruina. . . . . . . . 169 4.2.2. El régimen de la ruina de los edificios históricos en el Derecho Urbanístico. Su desconexión con las Leyes de Patrimonio Histórico. . . . . . . . . . . 172 4.2.3. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 4.3. La valoración de un régimen jurídico que suscita importantes reparos desde perspectivas muy distintas . 178 III. El planeamiento de los conjuntos históricos . . . 183 1. SU IMPORTANCIA. LOS PROBLEMAS PLANTEADOS POR LA REGULACI??N ANTERIOR A LA LPHE. . . . . . . . 183 2. LA REGULACI??N DEL PLANEAMIENTO DE PROTECCI??N EN EL DERECHO VIGENTE. . . . . . . . . . . . . 190 2.1. La amplia libertad de la Administración en la elección del instrumento de planeamiento posible. La decantación de nuestras normas por los Planes especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 2.2. La obligatoriedad del planeamiento de protección. En particular, la posible aprobación de Planes especiales autónomos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 2.2.1. Las garantías al servicio de la efectiva elaboración de los Planes . . . . . . . . 195 2.2.2. La posible aprobación de Planes especiales autónomos o independientes . . 200 2.3. ??mbito territorial del plan . . . . . . . . . . . . . . 205 ??ndice 11 2.4. Contenido de los planes . . . . . . . . . . . . . . . 206 2.4.1. La regla general. El conjunto de determinaciones necesarias para la consecución del fin propuesto . . . . . . . . . . 206 2.4.2. Las determinaciones propias de los Planes de protección . . . . . . . . . . . 209 A) Delimitación de usos . . . . . . . . 209 B) Fijación de las áreas de rehabilitación integrada que permitan la recuperación del área residencial y de las actividades económicas adecuadas . . . . . . . . . . . . . . . 211 C) Criterios relativos a las construcciones, conservación de fachadas y cubiertas e instalaciones sobre las mismas. En particular, la colocación de elementos publicitarios o de cualquier otra naturaleza . . 220 D) Las operaciones de remodelación urbana. En especial, el régimen jurídico de las alineaciones . . . . 227 E) Otras determinaciones posibles. . 231 2.4.3. Límites a la ordenación de los conjuntos históricos a través de Planes especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 2.5. El procedimiento de elaboración y aprobación de los planes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 IV. La catalogación asociada al planeamiento urbanístico protector y la catalogación urbanística como categoría autónoma de protección . . . . . 246 1. PLANTEAMIENTO. EL VALOR DE LOS CAT??LOGOS EN EL DERECHO VIGENTE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 2. BREVE CONSIDERACI??N HIST??RICA . . . . . . . . . . 247 3. LA CATALOGACI??N URBAN??STICA EN EL ORDENAMIENTO VIGENTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 3.1. El artículo 21.1 de la Ley del Patrimonio Histórico del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 3.2. El Derecho autonómico . . . . . . . . . . . . . . . . 253 3.2.1. Los Catálogos en las Leyes de Patrimonio Histórico. . . . . . . . . . . . . . 253 12 ??ndice 3.2.2. La regulación de los Catálogos en las Leyes del Suelo . . . . . . . . . . . . . . 258 3.3. Conclusión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 V. Licencias urbanísticas y autorizaciones de la Administración de Cultura . . . . . . . . . . . . . . . 262 1. PLANTEAMIENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 2. LOS ACTOS SUJETOS A AUTORIZACI??N DE LA ADMINISTRACI??N DE CULTURA EN EL DERECHO VIGENTE . 264 3. LAS EXCEPCIONES A LA REGLA DE LA NECESARIA AUTORIZACI??N DE LAS ADMINISTRACIONES AUTON??MICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 4. PROCEDIMIENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE LA AUTORIZACI??N DE LA COMUNIDAD AUT??NOMA. SU CONEXI??N CON LA LICENCIA MUNICIPAL . . . . . . . 278 4.1. La importancia del procedimiento . . . . . . . . . . 278 4.2. Autorización de la Administración de Cultura y licencia municipal: Una articulación difícil . . . . . 279 4.2.1. Antecedentes históricos . . . . . . . . . 279 4.2.2. La regulación vigente. . . . . . . . . . . 281 4.3. El plazo de resolución de la Administración de Cultura. Las consecuencias de la falta de pronunciamiento . 287 4.4. La impugnación de la autorización de la Administración de Cultura. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 VI. Compensaciones por las cargas derivadas del vínculo monumental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 1. LA REGLA GENERAL. LA NO IMDENIZACI??N POR LAS RESTRICCIONES DEL DERECHO DE PROPIEDAD DERIVADAS DEL CAR??CTER HIST??RICO DEL BIEN . . . . 290 2. LAS MEDIDAS COMPENSATORIAS PREVISTAS EN LA LEGISLACI??N DEL PATRIMONIO HIST??RICO. EN PARTICULAR, LOS BENEFICIOS FISCALES . . . . . . . . . . . 291 2.1. Consideración general . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 2.2. Una cuestión previa. El ámbito de aplicación de los beneficios fiscales previstos para los bienes del Patrimonio Histórico: Su falta de equivalencia con las limitaciones establecidas . . . . . . . . . . . . . . . . 293 2.3. La consideración de bien histórico en el sistema impositivo español . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 2.3.1. Tributos locales . . . . . . . . . . . . . . 295 A) Exención del Impuesto de Bienes inmuebles . . . . . . . . . . . . . . . 295 ??ndice 13 B) Otros tributos locales. En particular, el Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos . 299 2.3.2. Impuestos estatales . . . . . . . . . . . . 302 A) Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. . . . . . . . . . . . 302 B) Impuesto de Sociedades . . . . . . 309 C) Impuesto sobre el Patrimonio . . 310 2.3.3. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 3. LAS COMPENSACIONES POR EL V??NCULO MONUMENTAL DERIVADAS DE LA ORDENACI??N URBAN??STICA. EN PARTICULAR, LA INDEMNIZACI??N POR VINCULACIONES SINGULARES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 4. LA CONTRIBUCI??N A LA CONSERVACI??N PROCEDENTE DE LA INICIATIVA PRIVADA. . . . . . . . . . . . . . . 321 Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 14 ??ndice