Los Colegios Profesionales . Obra Galardonada con el Premio Memorial Degà Roda I Ventura 2007.

Desde la constitucionalización de los Colegios Profesionales, ha sido su naturaleza jurídica una de las cuestiones que más problemas ha suscitado en el mundo colegial. La falta de una jurisprudencia clara al respecto, unido a que las Leyes administrativas,- en concreto, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa- no se han pronunciado, en relación a su ámbito de aplicación, sobre los Colegios Profesionales, ha dado lugar a una situación de gran inseguridad jurídica. En este trabajo, defendiendo el carácter de Administraciones Públicas de estas Instituciones, se proponen algunas soluciones en relación a determinadas actuaciones derivadas de su régimen jurídico y funcionamiento. Así, dentro del amplio abanico de interrogantes que pueden ser objeto de examen, se reflexiona sobre: la reserva de Ley que preside la creación de los Colegios; la necesaria distinción entre estas Instituciones y otras posibles agrupaciones profesionales; las materias a las que deben ser de aplicación la LRJPAC y la LJCA; las diferentes potestades administrativas atribuidas por la legislación vigente a los Colegios y, en especial, su potestad normativa así como los mecanismos de control que deben ser implantados en el marco de su actuación económica. LOS COLEGIOS PROFESIONALES Aina Salom Parets CONSEJO EDITORIAL MAR??A TERESA DE GISPERT PASTOR JOAN EGEA FERN??NDEZ JOS?? IGNACIO GARC??A NINET FRANCISCO RAMOS M??NDEZ SIXTO S??NCHEZ LORENZO JES??S-MAR??A SILVA S??NCHEZ JOAN MANEL TRAYTER JIM??NEZ BEL??N NOGUERA DE LA MUELA RICARDO ROBLES PLANAS JUAN JOS?? TRIG??S RODR??GUEZ Director de Publicaciones LOS COLEGIOS PROFESIONALES Aina Salom Parets Prólogo de Joan M. Trayter Jiménez Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios. © 2007 Aina Salom Parets © 2007 Atelier Via Laietana 12, 08003 Barcelona e-mail: [email protected] www.atelierlibros.es Tel.: 93 295 45 60 I.S.B.N.13: 978-84-96758-04-9 I.S.B.N.10: 84-96758-04-4 Depósito legal: B. 4.225-2007 Diseño y fotocomposición: Addenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es Impresión: Winihard Gràfics Colección: Atelier Administrativo Directores: Joan Manel Trayter (Catedrático de Derecho administrativo) Belén Noguera de la Muela (Profesora titular de Derecho administrativo) A mis padres, Joan y Maria 9 ??NDICE ABREVIATURAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 PR??LOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 INTRODUCCI??N . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 CAP??TULO I. NATURALEZA JUR??DICA DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES: LOS COLEGIOS PROFESIONALES SON ADMINISTRACI??N P??BLICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 1. Breves consideraciones históricas sobre los Colegios Profesionales . . 25 1.1. Los Collegia en el Imperio Romano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 1.2. Los Gremios y las Guildas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 1.3. La revolución francesa y las restricciones a los derechos de asociación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 1.4. El resurgimiento de los Colegios Profesionales hasta la actualidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2. El debate tradicional sobre la naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales en nuestro ordenamiento jurídico . . . . . . . . . . . . . . 35 3. La Constitución de 1978 y los Colegios Profesionales (artículo 36, artículo 149.1.18, artículo 149.1.30, artículo 22, artículo 24). La Tesis del Tribunal Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3.1. Contenido del artículo 36 de la Constitución en la jurisprudencia constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3.1.1. «Los Colegios Profesionales, constituyen una típica especie de Corporación, reconocida por el Estado, dirigida no sólo a la consecución de fines estrictamente privados, lo que podría conseguirse con la simple asociación, sino esencialmente a garantizar que el ejercicio de la profesión ??que constituye un servicio al común?? se ajuste a las normas o reglas que aseguren tanto la eficacia como la eventual responsabilidad en tal ejercicio» . . . . . . . . . . . 46 3.1.2. La organización y funcionamiento de los Colegios Profesionales han de ser democráticos . . . . . . . . . . . . . . . 49 3.1.3. La existencia de una reserva de Ley en materia de Colegios Profesionales derivada del artículo 36 de la Carta Magna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 3.1.4. La constitucionalización de los Colegios Profesionales . . . . . 55 3.2. La doctrina del Tribunal Constitucional en relación al resto de preceptos constitucionales relacionados con los Colegios Profesionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3.2.1. Artículo 149.1.18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3.2.2. Artículo 149.1.30 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 3.2.3. Artículo 22 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 3.2.4. Artículo 24 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4. Problemas que se derivan de la doctrina del Tribunal Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 4.1. La plasmación de la existencia de confusión en torno a la naturaleza jurídica de los Colegios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 4.1.1. No podemos afirmar, con certeza, si debe ser de aplicación a los órganos de los Colegios Profesionales el régimen jurídico público de los órganos colegiales . . . . . . . . . . . . . 70 4.1.2. ¿Cómo se justifican las prerrogativas que tienen atribuidas los Colegios Profesionales, en relación a la ejecutividad inmediata de los actos de sus órganos de Gobierno? . . . . . 72 4.1.3. No se determina la cuestión sobre la aplicación o no, en el ámbito de actuación de los Colegios Profesionales, de la regulación administrativa de la garantía institucional del silencio y los actos presuntos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 4.1.4. Necesidad de clarificar si resultan de aplicación las disposiciones de la Ley 30/1992, en relación a los actos nulos, anulables, las irregularidades no invalidantes así como la revocación de los actos administrativos. En especial, la cuestión de la revisión de oficio de los actos emanados de los órganos colegiales . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 4.2. Ambigüedad sobre la aplicación de las disposiciones de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 4.3. La existencia de una confusión competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre la materia de los Colegios Profesionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 4.4. La existencia de confusión en torno a la licitud de la iniciativa de creación de nuevos Colegios Profesionales . . . . . . . . . . . . . 79 4.5. Confusión con otras figuras jurídicas existentes en nuestro ordenamiento jurídico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 5. La tesis que sostiene: los Colegios Profesionales son auténticas Administraciones Públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Aina Salom Parets 10 5.1. Los Colegios Profesionales son Administraciones Públicas puesto que realizan funciones públicas, en el ámbito de determinadas actividades profesionales, con la finalidad de defender el interés general y, en definitiva, los derechos fundamentales de los ciudadanos destinatarios del resultado de dichas actividades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 5.2. Como auténticas Administraciones Públicas, los Colegios Profesionales únicamente pueden ser creados por Ley . . . . . . . . 90 5.3. La obligatoria colegiación para ejercer determinadas profesiones tituladas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 5.4. Tienen atribuidas auténticas Potestades Públicas . . . . . . . . . . . . 102 5.5. El carácter de actos administrativos de las decisiones de los órganos de los Colegios Profesionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 CAP??TULO II. ALGUNAS CONSECUENCIAS SOBRE EL R??GIMEN JUR??DICO DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES: HACIA LA PROGRESIVA APLICACI??N DEL DERECHO P??BLICO . . . 115 1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 2. Algunos aspectos del régimen jurídico de los Colegios Profesionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 2.1. En todo lo relativo a las notificaciones que se realizan a los miembros de la Corporación respecto a sus solicitudes; a las motivaciones, nulidad, anulabilidad, irregularidad no invalidante, revisión de oficio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 2.2. Régimen de recursos frente a los actos colegiales . . . . . . . . . . . 122 2.3. Establecimiento de un régimen de silencio administrativo . . . . . 123 2.4. Procedimiento de elaboración de los reglamentos colegiales y el resto de disposiciones normativas, así como el registro de tales normas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 2.5. El régimen de funcionamiento de los órganos colegiados . . . . . . 129 2.6. Las técnicas de alteración de las competencias correspondientes a los diferentes órganos colegiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 2.7. En materia de los registros generales y auxiliares de los Colegios Profesionales deberá aplicarse la normativa administrativa existente en este ámbito . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 2.8. Necesaria aplicación, en el ámbito de la potestad sancionadora de los Colegios Profesionales, de los principios previstos en los artículos 127 a 133 de la LRJPAC, relativos a la potestad sancionadora de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 2.9. En relación al personal al servicio de los Colegios Profesionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 3. La necesidad de instaurar un control en el ámbito de la gestión económica de los Colegios Profesionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 4. La potestad normativa de los Colegios Profesionales. Estatutos y Reglamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 4.1. Los Estatutos Colegiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 4.1.1. Definición de los Estatutos Colegiales . . . . . . . . . . . . . . . 156 Los Colegios Profesionales 11 4.1.2. Procedimiento de elaboración y aprobación de la norma colegial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 4.1.3. Contenido de los Estatutos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 4.2. Los reglamentos colegiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 BIBLIOGRAF??A . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 ??NDICE DE SENTENCIAS REPRODUCIDAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Aina Salom Parets 12 13 ABREVIATURAS ACE Asociación Juri-Avenir (Francia). AJDA Actualité Juridique Droit Administratif. Ar. Aranzadi. BOE Boletín Oficial del Estado. CC.AA. Comunidad Autónoma. CE Conseil d????tat. CJCE Corte de Justicia de las Comunidades Europeas. CNA Conferencia Nacional de Abogados (Francia). D.A.G Droit Administratif General. Dr. Soc. Droit Social. DOGC Diario Oficial de la «Generalitat de Catalunya» FNUJA Federación Nacional de Abogados (Francia). Gazz. Pal. «Gazzette du Palais» ICAB Ilustre Colegio de Abogados de Barcelona. IMAF Instituto Madrileño para la formación. ICAIB Ilustre Colegio de Abogados de las Islas Baleares. ICAM Ilustre Colegio de Abogados de Madrid. ICAV Ilustre Colegio de Abogados de Valencia. ICAZ Ilustre Colegio de Abogados de Zaragoza. INAP Instituo Nacional de Administración Pública. JOUE Journel Officiel de l??Union Européene. LCAAPP Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. LJCA Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. LOFAGE Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. LO Ley Orgánica. LOPJ Ley Orgánica del Poder Judicial. LRBRL Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local. LRJPAC Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. LVCP Ley Valenciana de Colegios Profesionales. RR.DD Real Decreto. REDA Revista Española de Derecho Administrativo. RFDA Revue française de Droit Administratif. RJCA Recurso jurídico contencioso-administrativo. RAP Revista de Derecho Administrativo. SSTS Sentencia del Tribunal Supremo. STC Sentencia del Tribunal Constitucional. STJCE Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas. STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia. TDC Tribunal de Defensa de la Competencia. TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos. TSJCE Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas. TC Tribunal Constitucional. TS Tribunal Supremo. Aina Salom Parets 14 15 PR??LOGO I. La autora del libro que el lector tiene en sus manos estudió derecho en las Universidades de Mallorca y Barcelona obteniendo la calificación de sobresaliente y, posteriormente, el premio extraordinario de los de su promoción consiguiendo, asimismo, la máxima nota en los estudios conducentes al Diploma de Estudios Avanzados. Además, fue durante tres años letrada de la junta de gobierno del Ilustre Colegio de Abogados de Barcelona. Informo al lector de estos datos porque únicamente así se explica como este trabajo aborda el espinoso tema de la naturaleza y el régimen jurídico de los colegios profesionales desde una versión tan teórica y al mismo tiempo extrayendo tantas consecuencias desde el punto de vista práctico. II. Y es que en la actualidad, el mundo de los colegios profesionales está convulso, convulsión que deriva en primer término de su inconcreta naturaleza jurídica, punto de partida de cualquier elucubración que quiera concretar los múltiples aspectos de su régimen jurídico. O dicho de otro modo ¿qué son los colegios profesionales en nuestro Estado de Derecho? ¿Qué papel cumplen? ¿Están defendiendo, primordialmente, los intereses de la sociedad o los intereses corporativos de la profesión? ¿Son o no Administraciones Públicas? ¿Por qué entonces se les otorga importantes funciones públicas? ¿Cuál es la legislación aplicable si dictan un reglamento, deniegan la colegiación, contratan una obra o imponen una sanción? El punto de partida de cualquier estudio ha de ser el texto constitucional cuyo artículo 36 reconoce que la ley regulará el régimen jurídico de los colegios profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. Tanto su estructura interna como su funcionamiento deberán ser democráticos y esta regulación se hace al margen del derecho de asociación reconocido en el artículo 22 de la Constitución. A estos preceptos se han de añadir los artículos 149.1.18 (bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) y 149.1.30 sobre los requisitos de las profesiones tituladas. En ese marco y tras las tesis tradicionales de nuestra doctrina, que han ayudado sin duda, a enriquecer el debate de lo que son los colegios profesionales (Entrena, Garrido y López Muñiz para los que los colegios profesionales se integran en la estructura administrativa, en la Administración institucional; García de Enterría y Tomás Ramón Fernández que los consideran corporaciones sectoriales de base privada; Ariño Souviron Morenilla y Fanlo Loras que consideran que son personas jurídico públicas y que básicamente ejercen funciones públicas delegadas de la Administración pues no se integran en el apartado de la Administración del Estado) el Tribunal Constitucional ha navegado en una cierta indefinición. Para el máximo intérprete de la Constitución nos encontramos «ante corporaciones de derecho público, amparada por la ley y reconocidas por el Estado, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines» (STC 89/1981, de 11 de mayo). Esta concepción, que destaca el carácter público de los colegios pero sin llegar a afirmar que son Administraciones Públicas, está provocando una gran confusión tanto en la creación de nuevos colegios profesionales como en el régimen jurídico de los mismos, circunstancia que en nada beneficia a las necesarias garantías jurídicas de los ciudadanos y profesionales que se relacionan con ellos, amen de postergar el principio de seguridad jurídica al baúl de los recuerdos. En esa línea, los problemas son fácilmente detectables. En primer lugar, se están creando colegios profesionales de profesiones que nada tiene que ver con el necesario interés público que subyace en este tipo de formas organizativas (así colegios profesionales de joyeros, podólogos, logopedas, decoradores, incluso el proyecto de ley del taxi en Cataluña prevé la creación del colegio de taxistas); como vemos y señala Aina Salom de forma brillante en este trabajo, dichas profesiones pueden agruparse bajo fórmulas asociativas pero no como colegios profesionales. El colegio profesional, querido legislador, es otra cosa. En segundo lugar, la indefinición del Tribunal Constitucional acerca de la naturaleza jurídica de los colegios provoca, a su vez, una ambigüedad en el régimen jurídico aplicable. Como destaca Aina Salom, el artículo 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común no hace referencia expresa en su ámbito de aplicación a los colegios profesionales. Tampoco su disposición transitoria primera aclara nada sobre la aplicación o no a estas corporaciones de la normativa administrativa general ya que dicen que la ley será de aplicación «en lo que proceda». En la misma línea el indefinir se muestra en la Ley de la jurisdicción contenciosa-administrativa de 1998. De entre las consecuencias inmediatas que se extraen de esa regulación legal está la necesidad de definir si se aplica el régimen jurídico-público del funcionamiento de los órganos colegiados a estas instituciones (la mayoría de leyes autonómicas apuesta por ello y la jurisprudencia también) si el régimen de producción de actos, la invalidez de los mismos, la teoría de las nulidades, los requisitos de la notificación, publicación, silencio, el régimen de los recur- Aina Salom Parets 16 sos, la ejecutoriedad de sus actos, la revisión de los mismos o la producción normativa debe seguir las mismas reglas que las Administraciones Públicas. Incluso existen dudas sobre la aplicación de los derechos de los ciudadanos recogidos en el artículo 35 de la Ley 30/1992 a las personas que de cualquier modo se relacionan con estas corporaciones. Una breve anécdota al respecto. El colegio de abogados de Barcelona decidió, por vez primera en España, publicar la modificación de un reglamento colegial reformando el funcionamiento del turno de oficio. Hasta entonces, y hablo del año 2002, sólo se publicaba los estatutos generales de las profesiones (que son aprobados por Real Decreto) y los estatutos colegiales. Las otras normas reglamentarias que dictan los colegios, a pesar de las trascendentes consecuencias que tienen, tanto para los colegiados como para los derechos y garantías de los ciudadanos, vivían en el limbo jurídico: ni seguían un procedimiento de elaboración, ni respetaban el trámite de audiencia a los interesados ni se publicaban en ningún diario oficial. Pues bien, puestos en contacto con el Dirari Oficial de la Generalitat de Cataluña los responsables de esta publicación oficial contestaron que los reglamentos de los colegios no eran reglamentos y que si se quería publicar debería hacerse en la sección de anuncios del D.O.G.C!! Así se hizo. Afortunadamente, la nueva Ley 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales de Cataluña ha juridificado esa situación y exige su publicación como requisito para la entrada en vigor (artículos 42, 46.3 y 4). Todo esto se solucionaría, apostando decididamente por la naturaleza de Administración Pública que poseen los colegios profesionales. Los datos a tener en cuenta para esa afirmación, que desarrolla la autora certeramente, son diáfanos: Son creados por Ley (o por reglamento en algunos casos), por tanto, por una decisión pública, no por una mera voluntad de sus asociados. A partir de ese indicio el dato a destacar es el siguiente. Los colegios profesionales son auténticas Administraciones Públicas puesto que, mayoritariamente, defienden el interés público, el interés general y los derechos fundamentales de los ciudadanos que con ellos se relacionan. La existencia de un colegio se justifica primordialmente por las funciones públicas que realiza, por los intereses públicos que defiende, por el servicio público que presta. Su encaje en el artículo 103 de la Constitución es claro: «la Administración (el Colegio) sirve con objetividad los intereses generales». Las recientes normas reguladoras de este ámbito del ordenamiento ya lo destacan con claridad. Así, por ejemplo, para los abogados, las recientes normas ponen el acento en que el ejercicio de la abogacía sirve a la sociedad, a la defensa del Estado social y democrático de derecho y la promoción de los derechos de los ciudadanos, a la gestión de los servicios del turno de oficio y de la asistencia jurídica gratuita establecida por la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Orientación Jurídica Gratuita. Así por ejemplo la autora recuerda que en el País Vasco se ha firmado un convenio el 26 de septiembre de 2002 entre el Gobierno y el Consejo General del Poder Judicial por el que se crea un servicio especial del turno de oficio en los colegios de abogados para las víctimas de la violencia doméstica y las agresiones sexuales. Los Colegios Profesionales 17 Además y por último, la nueva Ley 34/2006, de 31 de octubre, de acceso a la profesión de abogado y procurador otorga a los colegios importantes competencias de control de acceso a la profesión velando porque los derechos de defensa de los ciudadanos sean ejercidos correctamente. Ahora bien, junto a esa dimensión pública también pervive la idea del colegio profesional como garantía de los intereses corporativos de la profesión (prestación de una serie de servicios a sus miembros, la representación y defensa de sus intereses ante otras instancias públicas). Todo ello no empece las afirmaciones anteriores. Esa es la línea sobre la que en el futuro debemos seguir avanzando y que juridifica la actuación de los colegios profesionales. El camino está abonado para la aplicación de las grandes leyes que regulan el funcionamiento y régimen jurídico de las Administraciones públicas. Algunos pasos hay que dar respecto al régimen de control y fiscalización presupuestaria de estos entes (no olvidemos que sus ingresos provienen de las cuotas colegiales pero también en buena medida del dinero público pues, por ejemplo, la gestión del turno de oficio por los colegios así lo indica) así como el régimen de contratación donde resulta ya inexcusable aplicar la Ley de contratos de las Administraciones Públicas respecto a los actos de preparación y adjudicación, cumpliendo así los requisitos de las directivas europeas, recordando además que el dinero de los presupuestos de estos entes cada vez más tiene su origen en fondos públicos. Sin embargo y dicho lo anterior, la realidad es que han proliferado colegios por doquier, que muchas profesiones que en nada defienden el interés público ni los derechos y garantías de los ciudadanos tiene colegio profesional, con las consiguientes potestades públicas inherentes a esta forma organizativa (ejecución inmediata de sus actos, potestad disciplinaria, la imposibilidad de ejercer la profesión si no estás colegiado, etc). El legislador ha de poner coto a ese desmán frenando la creación de colegios profesionales cuyas profesiones no exigen para su ejercicio un título universitario y, además, no defienden un interés público, un interés social o general ni los derechos fundamentales de la ciudadanía. Estos dos requisitos (título universitario y defensa del interés general) son los que deben exigirse, a sensu contrario, para la creación de un colegio y la subsiguiente obligatoriedad de colegiarse para ejercer la profesión. En otro caso, el resto de profesiones han de adoptar otras fórmulas organizativas, pero no éstas. Así de claro y sencillo. III. Otra cuestión que debe solucionar el legislador con urgencia es la articulación de competencias y de servicios entre los colegios profesionales, los Consejos Autonómicos de las distintas profesiones y su Consejo General. En la actualidad, la mayoría de colegios profesionales se agrupan a nivel estatal en los consejos generales y a nivel autonómico en los consejos autonómicos (excepto algún colegio como el de biólogos que tiene ámbito estatal). Ahora bien, como la Ley de colegios profesionales de 1974 no preveía el estado de las autonomías y el reparto territorial de poder, se está provocando que esta superposición de estructuras haga que los colegiados paguen cada vez Aina Salom Parets 18 mayores cuotas y que la reordenación de competencias y de servicios entre los tres entes no se haya producido, reduplicándose los gastos. Así, todos ofrecen formación continua, proyectos tecnológicos, representan a los colegiados en las diferentes esferas, malgastando inevitablemente recursos y esfuerzos. La reconstrucción del sistema pasa, a nuestro juicio, por los siguientes parámetros que deberá recoger la Ley de bases estatal de colegios profesionales. 1. El punto de partida ha de ser necesariamente el artículo 36 de la CE, que establece una garantía institucional de los Colegios profesionales. Esta afirmación implica que la base del sistema son los colegios profesionales (en ningún momento la Constitución Española se refiere a otro tipo de corporaciones), cuya existencia garantiza la Carta Magna y además, la ley les debe atribuir unas competencias indisponibles para el legislador que garanticen tanto la defensa de la sociedad como la defensa de los intereses corporativos de cada profesión. Estas características no se predican de igual modo y con las misma intensidad ni de los Consejos generales ni de los Consejos autonómicos, que no aparecen en ningún precepto constitucional y por tanto el legislador es libre de poderlos incluso suprimir. 2. El estado de las autonomías ha provocado que, por ejemplo en Cataluña, tanto el Estatuto de Autonomía de 1979 como el actual del año 2006, atribuya la competencia exclusiva sobre colegios profesionales a la comunidad autónoma (artículo 125 del Estatuto de Autonomía). En este sentido, la Ley de colegios profesionales 7/2006, de 31 de mayo, ha regulado el régimen jurídico de los Colegios Profesionales respetando las bases estatales en la materia que deben inferirse de la ley preconstitucional 2/1974 con las modificaciones posteriores, la más importante la de 7/97 de 14 de abril. La normativa catalana regula la creación de Consejos de Colegios Profesionales y determina su naturaleza y personalidad jurídica (artículos 57 y 58, respectivamente); su finalidad (artículo 59); establece sus funciones (artículo 60), les atribuye potestad normativa ad extra (artículo 61) y determina su autonomía estatutaria así como el contenido de sus estatutos (artículo 62). 3. En ese marco legislativo debemos concretar la ubicación de los Consejos Generales de las profesiones, una vez se ha regulado a nivel legislativo el conjunto de competencias que se atribuyen al Consejo Autonómico y su consiguiente vertebración con los colegios de abogados. En este sentido, es necesario poner de manifiesto que el artículo 15.3 de la Ley 13/1982, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico dispone literalmente lo siguiente: «3. Por Ley del Estado podrán constituirse Consejos Generales o Superiores de las Corporaciones a las que se refiere el presente artículo para asumir la representación de los intereses corporativos en el ámbito nacional o internacional. Sin embargo los acuerdos de los órganos de estas Corporaciones con competencias en ámbito inferior al nacional, no serán susceptibles de ser recurridos en alzada ante los Consejos Generales o Superiores, salvo que sus Estatutos no dispusieran lo contrario». Los Colegios Profesionales 19 De conformidad con el artículo trascrito, se establece la necesidad de la existencia de una ley que regule la creación de los Consejos Generales, al tiempo que se reducen de manera significativa, sus competencias a la simple representación de los intereses corporativos en el ámbito nacional e internacional, destacando que, ya no ejercen de órganos jerárquicamente superiores de los colegios de ámbito inferior al nacional y que sus funciones han de pasar a ser ejercidas por los órganos autonómicos. Esto es así porque la distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas, en materia de Colegios profesionales, comporta que las funciones de los Consejos Generales se han de entender sin perjuicio de las competencias asumidas por los Consejos Autonómicos ya que en caso contrario, las mismas funciones serían ejercidas de manera simultánea tanto por órganos estatales como por órganos autonómicos. De ese modo las concretas competencias que el artículo 9 de la Ley 2/74 de 13 de febrero atribuía a los Consejos Generales han sido asumidas por los Consejos Autonómicos (en concreto en Cataluña por el artículo 60 de la Ley de Colegios Profesionales de 2006). Así no puede ya sostenerse, en la actualidad, que los Consejos Generales de profesiones elaboren los estatutos generales de los colegios (artículo 9.1 b)), diriman los conflictos entre colegios (artículo 9.1 d)), resuelvan los recursos que se interponen contra el Colegio (artículo 9.1 e)) ejerzan las funciones disciplinarias contra los miembros de las juntas de los colegios (artículo 9.1 g)) etc. Si analizamos las competencias que hasta hace poco tenían los Consejos Generales en su mayor parte han sido atribuidas a los Consejos autonómicos. De ese modo podemos afirmar por ejemplo para los abogados: a) Que en la actualidad y de acuerdo con el derecho positivo vigente y la mejor jurisprudencia (sentencias del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 1996 y 15 de noviembre de 1996) las competencias del CGAE se reducen a la representación ante la Administración General del Estado u otros organismos a nivel estatal. b) El resto de las competencias que hasta ahora ostentaba el Consejo General ha sido asumidas, en bloque, por el Consell dels Il·lustres Col·legis d´Advocats de Catalunya (artículos 60 y 61 de la Ley catalana de 2006). Hemos de recordar, en esta línea, que la mejor doctrina administrativista ya era favorable a la interpretación hoy consagrada en los textos positivos, afirmando que los Consejos Generales de las distintas profesiones, en el caso de que se cree un Consejo Autonómico restan desapoderados de las competencias que ejercían hasta el momento, trasladándose aquellas en bloque al órgano autonómico (en este sentido, José Mª Baño León: «Las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas sobre Colegios Profesionales», «Derecho Privado y Constitución», núm. 11 Enero-Diciembre de 1997). c) Consecuencia de lo anterior, es que las relaciones entre Consejos Generales y Consejos Autonómicos son de coordinación y cooperación, nunca de jerarquía. A mayor abundamiento, el artículo 70 de la Ley de Colegios Profesionales de Cataluña de 2006, establece como principio general la colaboración Aina Salom Parets 20 y cooperación voluntaria de los colegios profesionales con los consejos generales de la profesión, pudiendo cada colegio renunciar por acuerdo de su junta o asamblea general a participar en los Consejos Generales. d) La situación actual de duplicidad o triplicidad de competencias, no puede sostenerse en el futuro como lo demuestra el aumento porcentual de gastos de los presupuestos del Consejo General y Autonómicos año tras año de las cuotas que pagan los colegiados a los distintos colegios. Teniendo como base fundamental el colegio profesional, la distribución territorial del poder y el diseño de España como un Estado compuesto, los principios de autonomía, atribución específica de la competencia, eficacia y la mejor defensa de los intereses tanto de la sociedad como de los intereses corporativos, es necesario que las competencias que hasta ahora ostentaban los Consejos Generales (excepto las de representación internacional y a nivel estatal) sean atribuidas al Consejo autonómico, cuando éste exista. IV. Algunas de estas ideas están recogidas en las siguientes páginas. El libro de Aina Salom, es un libro excelente: claro, firme en las ideas, argumentos y conclusiones; teórico y práctico a la vez. Fruto de una investigadora en ciernes que sabe lo que quiere, detecta los problemas y aporta soluciones. El lector encontrará además, un buen número de sentencias, leyes y referencias bibliográficas españolas y, sobre todo, francesas pues buena parte del trabajo lo desarrolló en el Colegio de España en París, bajo la supervisión del profesor de la Universidad de la Sorbonne (Panthéon Sorbonne), Frank Moderne, toda una garantía de éxito. Ahora, ya de vuelta a Mallorca («la seva roqueta» como le gustaba decir en sus años de formación y trabajo en Barcelona y donde ha sido la mejor embajadora de su tierra) desarrolla su vocación docente e investigadora en la Universitat de les Illes Balears, de donde, en el futuro, saldrán importantes trabajos de investigación ahora bajo la dirección del Rector de aquella Universidad, el profesor Avel·lí Blasco e integrada en el equipo de profesores del área de Derecho administrativo. Un brillante inicio para un futuro no menos espléndido. Que el lector juzgue por sí mismo. Joan M. TRAYTER Catedrático de Derecho administrativo Universitat de Girona Los Colegios Profesionales