Los Principios de la Potestad Sancionadora . Teoría y Práctica

La presente obra constituye un análisis claro, sistemático y riguroso de los principios informadores del Derecho sancionador (legalidad, tipicidad, irretroactividad, culpabilidad, proporcionalidad, prescripción y non bis in idem). Una obra de artesanía pura por la abundante Jurisprudencia (no siempre unívoca y con frecuencia contradictoria) que la autora maneja para deducir de ella la respuesta que los Tribunales han ido ofreciendo a la rica problemática que la aplicación de estos principios plantea en la práctica cotidiana; problemática motivada, sobre todo, por la puesta en escena de los principios penales cuya trasvase al Derecho administrativo ni siempre es factible ni puede hacerse de forma incondicionada y sin las debidas cautelas y matizaciones, como reconoce el TC. La autora encara con valentía y sin escatimar esfuerzos la tarea de armonizar ambos ordenamientos, descubriendo en qué medida, en qué casos y de qué forma ha de realizarse esta operación. Estamos ante una obra de calidad por su exquisita redacción, por el rigor en el manejo de sus fuentes (legales, doctrinales y jurisprudenciales), y extraordinariamente útil tanto para la Administración ??que encontrará en ella las pautas para adecuar el ejercicio práctico de su potestad sancionadora a la legalidad vigente y a la interpretación de los Tribunales- como para los ciudadanos y profesionales del Derecho, que encontrarán en esta obra la herramienta definitiva para articular adecuadamente su defensa frente a la Administración y ante los Tribunales. ??ndice Tabla de abreviaturas .................................................................. 15 Introducción.................................................................................. 19 Capítulo I. El principio de legalidad .................................... 23 I. LAS EXIGENCIAS DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONADORA .................................................................... 23 II. LA RESERVA DE LEY EN EL ??MBITO SANCIONADOR Y LOS CORRECTIVOS QUE DERIVAN DE LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL .................................................................................. 29 1. Normas sancionadoras preconstitucionales y reserva legal ......... 29 2. El Decreto-ley y la cobertura legal a la ulterior normativa reglamentaria .......................................................................... 33 3. Las relaciones de sujeción especial y el principio de legalidad .... 35 III. LA RELATIVIDAD DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN SU VERTIENTE FORMAL: LA COLABORACI??N REGLAMENTARIA .......... 43 1. El ámbito material del Reglamento en materia sancionadora según la LRJPAC............................................................. 46 2. Los cometidos de la Ley y del Reglamento en materia de infracciones y sanciones ...................................................... 48 IV. LA RELATIVIDAD DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN SU VERTIENTE MATERIAL: EL LLAMADO «CONTENIDO M??NIMO DE ANTIJURICIDAD ».......................................................................... 55 V. LA TIPIFICACI??N DE INFRACCIONES Y EL ESTABLECIMIENTO DE SANCIONES MEDIANTE ORDENANZAS MUNICIPALES: ¿UNA QUIEBRA AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD? .................................. 62 1. La posición de la doctrina................................................... 64 2. La errática Jurisprudencia del TS ........................................ 73 2.1. Interpretación rígida del principio de legalidad .... 74 2.2. Interpretación flexible del principio de legalidad .... 77 2.3. La nueva y sorprendente doctrina de la STS de 29 de septiembre de 2003 .......................................... 79 3. La situación tras la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de modernización del gobierno local................................................. 83 Capítulo II. El principio de tipicidad.................................... 87 I. INTRODUCCI??N .................................................................... 87 II. DEFINICI??N DOCTRINAL Y JURISPRUDENCIAL DEL PRINCIPIO DE TIPICIDAD.......................................................................... 92 III. EL DOBLE MANDATO DE TIPIFICACI??N .................................... 97 1. El mandato al legislador..................................................... 98 1.1. La inadmisión de fórmulas omnicomprensivas ...... 98 1.2. La exigencia de concreción y precisión en la descripción de los elementos básicos del tipo ............ 102 1.3. La inteligibilidad en los términos empleados en la descripción del tipo .............................................. 103 1.4. La determinación de la escala gradual de la sanción y la correlación entre la infracción y la sanción ...................................................................... 105 1.5. La prudente utilización de los conceptos jurídicos indeterminados versus la prohibición de los «tipos abiertos» ................................................................ 108 2. El mandato a la Administración .......................................... 116 2.1. El principio de intervención mínima en caso de que la norma admita varias fórmulas correctivas ... 116 2.2. El rigor en la calificación de los hechos y de subsunción en el tipo ................................................. 117 2.3. El adecuado reflejo documental de las conductas ... 121 2.4. La prohibición de la aplicación analógica y de la interpretación extensiva ......................................... 123 IV. EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD Y LA PRESUNCI??N DE VALIDEZ DE LA RESOLUCI??N SANCIONADORA .......................................... 129 Capítulo III. El principio de irretroactividad ...................... 131 I. INTRODUCCI??N .................................................................... 131 II. EL RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD IN MALAM PARTEM Y LA POSITIVIZACI??N DE LA RETROACTIVIDAD IN BONAM PARTEM............................ 134 10 ??ndice ??ndice 11 III. ALGUNAS CUESTIONES PR??CTICAS EN LA APLICACI??N DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD IN MALAM PARTEM ............ 137 IV. LA RETROACTIVIDAD IN BONAM PARTEM ................................ 140 1. La determinación de la norma más benigna .......................... 140 2. Momento de aplicación de la regla ...................................... 142 3. La retroactividad de las normas que complementan las normas sancionadoras en blanco ...................................................... 146 4. La retroactividad de las normas de procedimiento y del cómputo de los plazos ................................................................ 147 V. EL PROBLEMA DE LA DETERMINACI??N DE LA NORMATIVA APLICABLE EN CASO DE LAS INFRACCIONES PERMANENTES Y CONTINUADAS ........................................................................ 149 Capítulo IV. El principio de culpabilidad ............................ 153 I. INTRODUCCI??N .................................................................... 153 II. LOS ELEMENTOS DE LA CULPABILIDAD .................................... 158 1. La imputabilidad subjetiva.................................................. 158 2. El dolo y la culpa ............................................................ 161 2.1. La escasa relevancia del dolo en el Derecho administrativo sancionador ............................................ 161 2.2. La culpa como elemento del ilícito administrativo. Requisitos y clases ................................................ 163 3. La reprochabilidad ............................................................. 168 III. LA DOCTRINA DEL ERROR .................................................... 172 1. El error de tipo ................................................................. 173 2. El error de prohibición........................................................ 178 3. El error vencible o invencible .............................................. 180 3.1. Criterios jurisprudenciales para su determinación . 180 3.2. La doctrina del error en Derecho administrativo sancionador .......................................................... 185 4. La prueba del error............................................................ 194 IV. LA PERSONALIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS: LOS SUPUESTOS PROBLEM??TICOS DE LA SOLIDARIDAD Y SUBSIDIARIEDAD DE LAS SANCIONES .................................................... 197 V. LA RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS JUR??DICAS ................ 206 Capítulo V. El principio de proporcionalidad ...................... 213 I. INTRODUCCI??N .................................................................... 213 II. EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN LA LRJPAC .......... 218 III. EL DEC??LOGO DE CRITERIOS JURISPRUDENCIALES PARA DETERMINAR LA PROPORCIONALIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS .................................................................. 221 Capítulo VI. La prescripción de infracciones y sanciones... 229 I. CONSIDERACIONES GENERALES .............................................. 229 II. EL C??MPUTO DE LOS PLAZOS DE PRESCRIPCI??N: EL DIES A QUO Y EL DIES AD QUEM ........................................................ 235 1. La prescripción de las infracciones......................................... 237 1.1. El dies a quo .......................................................... 237 1.1.1. En las infracciones instantáneas (simples y complejas) ................................................. 237 1.1.2. En las infracciones permanentes y en las infracciones de estado ............................... 238 1.1.3. En las infracciones continuadas ................. 240 1.2. El dies ad quem ...................................................... 247 2. La prescripción de las sanciones ........................................... 251 2.1. El dies a quo .......................................................... 251 2.2. ¿Afecta a la prescripción de las sanciones la demora en la resolución de los recursos interpuestos? ... 259 2.2.1. Jurisprudencia en contra de trasladar el plazo prescriptivo a la vía administrativa de recursos ..................................................... 260 2.2.2. Jurisprudencia a favor de trasladar el plazo prescriptivo a la vía administrativa de recursos ..................................................... 262 2.2.3. La STS de 15 de diciembre de 2004 ........ 266 3. La interrupción de la prescripción......................................... 268 4. La reanudación de la prescripción ...................................... 270 III. LA CADUCIDAD-PERENCI??N DEL PROCEDIMIENTO .................. 272 1. Cómputo de los plazos de caducidad: el dies a quo y el dies ad quem ......................................................................... 273 12 ??ndice 2. ¿Es posible reabrir un procedimiento caducado si no se han agotado los plazos de prescripción? .......................................... 279 3. Las consecuencias invalidatorias de la resolución sancionadora transcurrido el plazo de caducidad........................................ 283 Capítulo VII. El principio non bis in idem .............................. 289 I. INTRODUCCI??N .................................................................... 289 II. LAS DENOMINADAS «VERTIENTES MATERIAL Y PROCESAL» DEL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM .................................................. 295 III. LA VERTIENTE PROCESAL DEL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Y LA PREVALENCIA DE LA JURISDICCI??N PENAL ........................ 300 IV. LA EXCEPCI??N DE COSA JUZGADA Y LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA ABSOLUTORIA ............................................................ 305 1. El efecto de cosa juzgada: ¿Fundamento del principio non bis in idem?........................................................................... 308 2. El efecto de cosa juzgada y reanudación del procedimiento administrativo sancionador .................................................. 309 V. SEGURIDAD JUR??DICA VERSUS PROPORCIONALIDAD COMO FUNDAMENTO DEL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM: SOLUCI??N CRONOL??GICA VERSUS SOLUCI??N DE LA COMPENSACI??N ...... 314 Bibliografía citada ...................................................................... 321