Seguro y Responsabilidad Patrimonial de la Administracion Publica

La responsabilidad patrimonial de la Administración es el sector del derecho de daños que tiene una mayor litigiosidad en España pero cuyo estudio ha discurrido tradicionalmente al margen de la regulación y práctica del seguro privado. Este libro analiza las cuestiones jurídicas que se derivan del hecho de que las Administraciones Públicas contraten un seguro de responsabilidad civil con compañías aseguradoras privadas y, en especial, estudia la posibilidad de ejercer una acción directa contra la aseguradora de la Administración. Para ello, el trabajo se estructura sistemáticamente en tres partes: la primera expone la contratación por la Administración Pública de seguros de responsabilidad civil en el mercado de seguros español, la segunda parte proporciona soluciones a seis problemas concretos que se derivan de la aplicación de la Ley de Contrato de Seguro a las pólizas de seguro de responsabilidad patrimonial, y finalmente se examinan estas soluciones en un particular contexto: el seguro de responsabilidad civil de la Administración Pública Sanitaria. El libro que el lector tiene en sus manos pretende aportar respuestas a esta problemática jurídica de manera que el seguro despliegue todas sus ventajas y sea beneficioso, que las especialidades de la Administración no privilegien a sus aseguradoras, ni que dejen en peor situación al perjudicado por un daño causado por un servicio público que al resto de víctimas de daños. SUMARIO NOTA PRELIMINAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 ABREVIATURAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 AGRADECIMIENTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 CAP??TULO I. INTRODUCCI??N . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1. Los problemas del aseguramiento de la responsabilidad patrimonial de las Admi nistraciones Públicas. Propósito del trabajo y estructura sistemática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 2. Las razones que justifi can el estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.1. El aumento de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial realizadas por los particulares contra la Admi nistración Pública . . 30 2.2. Las Admi nistraciones Públicas pueden verse obligadas a pagar cuantiosas indemnizaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.3. La contratación de seguros de responsabilidad civil . . . . . . . . 33 CAP??TULO II: ¿ES SOCIALMENTE BENEFICIOSA LA CONTRATACI??N DE SEGUROS DE RESPONSABILIDAD CIVIL POR LA ADMI NISTRACI??N P??BLICA? . . . . . . . . 37 1. El aseguramiento de las Admi nistraciones Públicas: datos empíricos y normativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 1.1. La legislación aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 1.2. La posición de la Dirección General de Seguros: la Resolución de 26 de junio de 1996 . . . . . . . . . . . . . . . 41 Begoña Arquillo Colet 12 1.3. Los seguros de responsabilidad civil contratados por la Admi nistración Pública en España . . . . . . . . . . . . . . . 43 1.3.1. Los seguros voluntarios de las Admi nistraciones locales: el seguro de responsabilidad civil general . . . . . . . . . . 45 a) El asegurado y el tomador del seguro . . . . . . . . . . 46 b) El objeto del seguro: la cláusula general sobre el art. 1902 del Código Civil y su alcance . . . . . . . . . . . . . . 47 c) Las coberturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 c.1.) La delimitación temporal . . . . . . . . . . . . . . 53 c.2.) La delimitación cuantitativa . . . . . . . . . . . . . 53 c.3.) La delimitación objetiva . . . . . . . . . . . . . . . 54 d) Las exclusiones: ¿están cubiertas las mayores actividades de riesgo de las Adminitaciones locales? . . . . . . . . . 57 d.1.) Los daños causados por el mal estado de conservación de las vías públicas: caídas y accidentes de circulación . . . . . . . . . . 58 d.2.) Los daños causados por los fenómenos meteorológicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 e) Supuestos específi cos: los seguros de responsabilidad civil extracontractual del personal de la Admi nistración y los seguros de los contratistas de la Admi nistración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 1.3.2. Los seguros voluntarios de las Admi nistraciones autonómicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 1.3.3. Los seguros voluntarios de la Admi nistración general del Estado: cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, Ministerios y grupos de funcionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 1.3.4. Los seguros voluntarios de las Admi nistraciones institucionales . 70 1.3.5. Los seguros obligatorios. En especial, el seguro de responsabilidad civil en festejos municipales . . . . . . . 70 a) Los textos legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 b) El paralelismo con el seguro obligatorio en el ámbito deportivo . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 c) La justifi cación del seguro obligatorio en festejos municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 d) Las reclamaciones judiciales . . . . . . . . . . . . . . . 75 1.4. ¿Las Admi nistraciones Públicas en el Derecho Comparado contratan seguros de responsabilidad civil? . . . . . . . . . . . . 76 1.4.1. Alemania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 1.4.2. Italia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 1.4.3. Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 2. ¿Es socialmente benefi cioso el aseguramiento de la responsabilidad patrimonial de la Admi nistración? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 2.1. Una cuestión previa: las funciones de la responsabilidad patrimonial de la Admi nistración y del seguro . . . . . . . . . . . 87 Seguro y responsabilidad patrimonial de la Administración Pública 13 2.1.1. Las funciones de la responsabilidad patrimonial . . . . . . . 87 2.1.2. Las funciones del seguro . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 2.2. Las ventajas del aseguramiento de la responsabilidad patrimonial de la Admi nistración. ¿Se materializan en la práctica? . . . . . . . 91 2.3. Las razones por las que la Admi nistración Pública contrata un seguro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 2.3.1. Las actitudes ante el riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 2.3.2. La estabilidad presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . 93 2.3.3. Las peticiones de los funcionarios . . . . . . . . . . . . . 94 2.4. Los problemas en los incentivos para evitar el número de accidentes. El autoseguro como alternativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 2.5. Un caso concreto: ¿es socialmente benefi cioso el aseguramiento de la responsabilidad patrimonial de la Admi nistración Pública Sanitaria? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 CAP??TULO III. LOS PROBLEMAS DE LA APLICACI??N DE LA LEGISLACI??N ASEGURADORA EN LOS SEGUROS DE RESPONSABILIDAD CIVIL DE LA ADMI NISTRACI??N P??BLICA . . 103 1. Un problema previo: la jurisdicción competente en las reclamaciones contra una Admi nistración Pública asegurada . . . . . . . . . . . . . 103 1.1. Planteamiento del problema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 1.2. La normativa aplicable. En especial, la reforma de la Ley Orgánica 19/2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 1.3. El problema y sus soluciones en la jurisprudencia . . . . . . . . . 109 1.3.1. La jurisprudencia anterior a los Autos de la Sala de Confl ictos del Tribunal Supremo de 27.12.2001 y de 21.10.2002 . . . . 111 1.3.2. Los Autos de la Sala de Confl ictos del Tribunal Supremo de 27.12.2001 y de 21.10.2002 . . . . . . . . . . . . . . . 114 1.3.3. La jurisprudencia posterior a la Ley Orgánica 19/2003 y el Auto de la Sala de Confl ictos del Tribunal Supremo de 18.10.2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 2. La defensa jurídica de la Administración Pública asegurada . . . . . . . 117 2.1. La defensa jurídica en el art. 74 de la Ley de Contrato de Seguro . . 118 2.1.1. Norma dispositiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 2.1.2. El asegurador tiene la facultad de asumir la dirección jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 2.1.3. El asegurado tiene el deber de colaborar en la defensa . . . 120 2.1.4. El asegurado puede asumir su defensa jurídica en algunos supuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 2.2. Confl ictos de intereses entre asegurado y asegurador . . . . . . . 121 2.2.1. Alcance del art. 74.2 de la Ley de Contrato de Seguro . . . . 122 2.2.2. Confl icto de intereses en sentido amplio: transacción y decisión de recurrir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 2.2.3. Los gastos de la defensa jurídica . . . . . . . . . . . . . . 125 Begoña Arquillo Colet 14 2.3. La defensa jurídica de la Admi nistración Pública: los problemas y las soluciones en la tramitaciónde los siniestros . . . . . . . . . 127 2.3.1. ¿La dirección jurídica de la Admi nistración debe ser asumida por sus propios abogados? . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 2.3.2. Los confl ictos de intereses: la aceptación de responsabilidad y la negociación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 2.3.3. Propuestas prácticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 3. La acción directa del perjudicado contra la compañía aseguradora de una Admi nistración Pública . . . . . . . . . . . . . . 131 3.1. El art. 76 de la Ley de Contrato de Seguro y la acción directa . . . . 131 3.2. La validez de la acción directa contra la compañía aseguradora de una Admi nistración Pública. ¿Una excepción al procedimiento administrativo de responsabilidad? . . . . . . . . . . . . . . . . 133 3.3. El régimen de excepciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 3.3.1. El concepto de excepción. Su aplicación en sentido amplio . 140 3.3.2. Excepciones no oponibles por el asegurador al perjudicado . 142 3.3.3. Excepciones oponibles por el asegurador al perjudicado . . 145 a) Excepciones derivadas de la ausencia de responsabilidad civil del asegurado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 b) Excepciones personales entre el asegurador y el perjudicado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 c) Excepciones objetivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 3.4. El derecho de repetición de la compañía aseguradora contra la Admi nistración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 3.4.1. Planteamiento del problema . . . . . . . . . . . . . . . . 151 3.4.2. El derecho de repetición entre codeudores solidarios . . . . 153 3.4.3. Supuestos en que la compañía aseguradora puede repetir contra la Admi nistración Pública . . . . . . . . . . . . . . 154 a) Conducta dolosa del asegurado . . . . . . . . . . . . . 154 b) Inoponibilidad de excepciones al perjudicado . . . . . . 158 c) ¿Contra el funcionario o el personal al servicio de la Admi nistración Pública? . . . . . . . . . . . . . . 1579 4. La aplicación del art. 3 de la Ley de Contrato de Seguro en los seguros de responsabilidad civil de la Admi nistración . . . . . . . 161 4.1 Una distinción previa: las cláusulas delimitativas del riesgo y las cláusulas limitativas de derechos . . . . . . . . . . . . . . 162 4.2. Los requisitos para la inclusión de las condiciones generales en el contrato de seguro de responsabilidad civil de las Admi nistraciones Públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 4.3. El pliego de cláusulas administrativas versus las condiciones generales del contrato de seguro . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 4.4. La oponibilidad de las cláusulas al tercero perjudicado . . . . . . 169 Seguro y responsabilidad patrimonial de la Administración Pública 15 5. Los intereses moratorios del art. 20 de la Ley de Contrato de Seguro y su aplicación a las compañías aseguradoras de la Admi nistración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 5.1. Introducción: la normativa aplicable y sus problemas en la jurisprudencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 5.2. Un presupuesto previo: la constitución en mora del asegurador de la Admi nistración. La existencia de causa justifi cada . . . . . . 176 5.3. La aplicación de los intereses moratorios de la Ley de Contrato de Seguro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 5.3.1. ¿Qué tipo de interés debe aplicarse? . . . . . . . . . . . . . 180 5.3.2. El momento inicial del cómputo de los intereses moratorios . 183 5.3.3. El momento fi nal del cómputo de los intereses moratorios. El valor de las consignaciones . . . . . . . . . . . . . . . 185 6. La acción prevista en el art. 43 de la Ley de Contrato de Seguro contra la Admi nistración Pública y su aseguradora . . . . . . . . . . . 187 6.1. Confi guración legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 6.2. ¿Es socialmente benefi ciosa la acción prevista en el art. 43 de la Ley de Contrato de Seguro? . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 6.3. Cuestiones esenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 6.3.1. Derecho de crédito del asegurado contra el tercero responsable del daño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 6.3.2. Pago de la indemnización: presupuesto y límite . . . . . . 194 6.3.3. Prescripción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 6.4. La viabilidad de la acción de regreso contra la Admi nistración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 CAP??TULO IV. AN??LISIS DE UN GRUPO DE CASOS: SEGURO Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMI NISTRACI??N P??BLICA SANITARIA . . . . . . . . . . 203 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 1.1. El objeto del análisis. Estructura sistemática . . . . . . . . . . . . 203 1.2. Las razones que justifi can el concreto estudio del seguro de la Admi nistración Pública Sanitaria . . . . . . . . . . . . . . . 205 1.2.1. El elevado número de reclamaciones por responsabilidad civil médica contra la Admi nistración Pública y su justifi cación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 a) El paciente tiene unas expectativas altas de conseguir una indemnización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 b) El paciente conoce mejor su situación médica: el derecho de acceso a la historia clínica . . . . . . . . . 209 1.2.2. La contratación de seguros por las Admi nistraciones Públicas Sanitarias, a pesar de la falta de disponibilidad . . . . . . . 212 Begoña Arquillo Colet 16 2. El aseguramiento de la Administración Pública Sanitaria en España: datos empíricos y normativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 2.1. Mapa de las Admi nistraciones Públicas Sanitarias y de sus pólizas de seguro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 2.1.1. Los Servicios de Salud autonómicos . . . . . . . . . . . . . 215 a) El Servei Català de la Salut . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 b) Los Servicios de Salud de otras Comunidades Autónomas 217 2.1.2. El INSALUD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 2.1.3. Las sociedades o fundaciones que gestionan la asistencia sanitaria. ¿Son Admi nistraciones Públicas? . . . . . . . . . . 220 2.2. Los seguros de responsabilidad civil de la Administración Pública Sanitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 2.2.1. El asegurado y el tomador del seguro . . . . . . . . . . . . 222 2.2.2. La delimitación cuantitativa . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 2.2.3. La delimitación objetiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 2.2.4. La delimitación temporal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 2.3. Los diferentes seguros de responsabilidad civil contratados por los médicos y sus problemas . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 2.3.1. La determinación de los sujetos que componen el seguro . . 230 2.3.2. Un médico contrata varios seguros para cubrir un mismo interés y riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 3. Las reclamaciones extrajudiciales y la tramitación de los siniestros de la Admi nistración Pública Sanitaria asegurada . . . . . . . . . . . 232 3.1. La tramitación conjunta de los siniestros . . . . . . . . . . . . . 232 3.2. Descripción del procedimiento administrativo previo . . . . . . . 233 3.2.1. Plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 3.2.2. Inicio del cómputo. Suspensiones y ampliaciones . . . . . . 234 3.2.3. Trámite de audiencia, comparecencia de las partes interesadas y fi nalización del procedimiento . . . . . . . . . . . . . . 235 3.3. ¿Por qué el procedimiento administrativo previo obligatorio reduce las ventajas del aseguramiento de la Admi nistración? . . . . . . . . 237 4. Las reclamaciones judiciales contra la Admi nistración Pública Sanitaria asegurada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 4.1. Introducción: pluralidad de regímenes y de estándares de responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 4.1.1. La regulación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . 239 4.1.2. La regulación civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 4.1.3. La regulación penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 4.2. La jurisprudencia del Tribunal Supremo . . . . . . . . . . . . . . 245 4.2.1. ¿Contra quién se reclama? . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 4.2.2. Los criterios de la Sala 1ª del Tribunal Supremo sobre responsabilidad civil de la Admi nistración Pública Sanitaria . 250 a) La regla general: la negligencia del médico . . . . . . . 251 b) Las infecciones hospitalarias y el daño desproporcionado: la inversión de la carga de la prueba . . . . . . . . . . 252 Seguro y responsabilidad patrimonial de la Administración Pública 17 4.2.3. Los criterios de la Sala 3ª del Tribunal Supremo sobre responsabilidad civil de la Admi nistración Pública Sanitaria . 255 a) La regla general: el Tribunal Supremo no aplica el estándar de la responsabilidad objetiva . . . . . . . . . . . . . . 256 b) Las infecciones hospitalarias y el daño desproporcionado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 4.3. Una refl exión fi nal sobre la coincidencia de criterios entre la Sala 1ª y la Sala 3ª del Tribunal Supremo. Sus consecuencias para el estudio realizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 CAP??TULO V. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 ANEXO. TABLAS DE JURISPRUDENCIA CITADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 1. Tablas de jurisprudencia sobre seguro y responsabilidad patrimonial de la Admi nistración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 2. Tabla de jurisprudencia sobre responsabilidad patrimonial de la Admi nistración Pública Sanitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 3. Tabla de jurisprudencia sobre seguro . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 BIBLIOGRAF??A . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287