El Reintegro de Subvenciones de la Unión Europea: Especial Referencia a las Ayudas de la Política Agrícola Común

Estudio y análisis del concepto jurídico estricto de "subvención" en el ordenamiento de la Unión, al que corresponde un régimen jurídico específico , ante la imposibilidad de aplicar ese concepto estricto de subvención y, por tanto, su régimen jurídico específico, a las subvenciones agrícolas de la Unión, dado que no existe un concepto único y unitario de subvención agrícola de la Unión (o, si se prefiere, de ayudas agrícolas de la Unión), sino que bajo tal expresión se encuentra una confusa amalgama de muy distintas formas de ayudas , objeto de estudio de esta obra. 7 ÍNDICE ABREVIATURAS . 17 NOTA PRELIMINAR . 21 CAPÍTULO PRIMERO. LAS SUBVENCIONES EN LA POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN Y EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPA ÑOL . 23 I. Introducción. Las subvenciones agrícolas de la Unión Europea como objeto de estudio jurídico . 23 1. La subvención en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea. En concreto, las subvenciones agrícolas . 23 2. La posibilidad de un estudio conjunto de las subvenciones agrícolas de la Unión Europea . 26 II. El concepto de subvención en el ordenamiento jurídico español . 27 1. La actividad administrativa de fomento y su difícil delimitación . 27 A. Los distintos conceptos de fomento manejados en el ordenamiento jurídico español . 29 B. Inexistencia de un régimen jurídico único para la actividad administrativa de fomento . 36 2. Las ayudas públicas y el papel privilegiado de la subvención entre ellas . 39 3. La aprobación de la Ley General de Subvenciones y la fijación de un concepto legal de subvención . 44 III. Disposición dineraria a fondo perdido realizada por una Administración pública . 50 IV. Sin contraprestación directa . 53 V. Afecta al cumplimiento de un fin (I). La distinción entre subvención en sentido estricto y primas . 60 1. Concepto de afectación: su discutida naturaleza jurídica . 60 2. La afectación como rasgo típico de la ?subvención en sentido estricto? . 68 3. Subvenciones sin afectación: las primas . 70 4. La distinción entre primas y subvenciones . 73 A. Criterios erróneos para la distinción entre primas y subvenciones . 74 B. Criterios válidos para la distinción entre primas y subvenciones . 76 5. Otras obligaciones, distintas a la afectación, que recaen sobre los beneficiarios de primas y subvenciones . 79 VI. Afecta al cumplimiento de un fin (II). La distinción entre subvenciones de resultado y de funcionamiento . 82 VII. Que satisfaga un interés general . 85 1. La necesidad de satisfacer un interés general como exigencia de toda actividad administrativa: la interdicción de la liberalidad . 85 2. La irrelevancia del contenido del interés general satisfecho: la cuestión de los subsidios sociales . 88 VIII. La relación jurídica subvencional . 92 IX. Ayudas agrícolas de la Unión Europea englobadas en el concepto legal de subvención: el pago único . 96 1. El pago único como parte de los pagos directos regulados por el Reglamento nº 73/2009 . 97 2. La ?condicionalidad? en el pago único . 100 CAPÍTULO SEGUNDO. LA EJECUCIÓN ADMINISTRATIVA DE LA POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN . 109 I. Los modelos de ejecución administrativa del Derecho de la Unión Europea y, en particular, de la Política Agrícola Común . 109 8 9 II. Las Administraciones nacionales como Administración de la Unión: concepto de Derecho Administrativo de la Unión . 121 1. La Administración nacional como Administración ordinaria de la Unión . 121 2. El concepto de Derecho Administrativo de la Unión . 123 III. Determinación del régimen jurídico aplicable en caso de ejecución administrativa del Derecho de la Unión por las Administraciones nacionales . 131 1. La aplicación de las normas de la Unión . 132 2. El principio de autonomía . 136 3. Los principios de equivalencia y efectividad como límites al principio de autonomía . 138 4. Los deberes de inaplicación e interpretación conforme . 141 IV. La ejecución administrativa de la Política Agrícola en España . 147 1. Competencias estatales y autonómicas en materia de agricultura . 149 2. Competencias estatales y autonómicas en materia de subvenciones públicas . 155 A. Competencias sobre el régimen jurídico general de las subvenciones públicas . 158 B. El problema de la potestad de gasto y la atribución de competencias sobre subvenciones públicas . 164 C. Competencias sobre el régimen jurídico de subvenciones concretas . 167 D. Competencias sobre la gestión y ejecución de las subvenciones . 171 3. El régimen jurídico aplicable a las ayudas agrícolas de la Unión Europea en España . 173 4. En especial, el régimen jurídico aplicable a su recuperación . 179 CAPÍTULO TERCERO. LA RECUPERACIÓN DE LAS AYUDAS AGRÍCOLAS DE LA Unión: PLAN DE TRABAJO . 183 I. Introducción . 183 II. Una precisión terminológica sobre el término ?reintegro? . 184 10 III. La relación continuada en el tiempo creada por la concesión de subvención como criterio de clasificación de las causas que pueden dar lugar a su devolución . 187 IV. Causas de devolución de la subvención referidas al acto de concesión y, en su caso, de creación de la relación jurídica subvencional . 191 V. Causas de devolución de la subvención referidas a la relación subvencional . 192 VI. Causas de devolución de la subvención ajenas al acto de concesión de la subvención y a la relación subvencional . 194 CAPÍTULO CUARTO . CAUSAS DE DEVOLUCIÓN DE LA SUBVENCIÓN REFERIDAS AL ACTO DE CONCESIÓN Y DE CREACIÓN DE LA RELACIÓN JURÍDICA SUBVENCIONAL . 195 I. La anulación del acto de concesión de la subvención . 195 1. La normativa reguladora de la anulación del acto de concesión de subvenciones, en especial, el art. 36 de la Ley General de Subvenciones . 195 2. Especialidades en relación con las causas de nulidad de pleno Derecho de la resolución de concesión de la subvención. En concreto, la ausencia de crédito . 199 3. Efectos de la declaración de invalidez de las subvenciones y posibles límites a la misma . 203 4. La prevalencia del reintegro sobre la declaración de invalidez . 206 5. En concreto, la anulación por invalidez sobrevenida . 210 II. La revocación del acto de concesión de la subvención . 216 1. El concepto de revocación . 216 2. Distinción entre revocación y anulación . 218 3. Normas reguladoras de la revocación . 220 4. La admisibilidad de la revocación de subvenciones . 221 III. La modificación del acto de concesión de la subvención . 225 11 1. Concepto y justificación de la modificación de los actos administrativos y, en particular, de la resolución de concesión de subvenciones . 225 2. Causas de modificación del acto de concesión de la subvención . 227 3. En concreto, la modificación por motivos de mera oportunidad o de equidad . 230 4. Efectos de la modificación de la resolución de concesión . 232 5. Procedimiento de modificación . 236 IV. La rectificación de errores en el acto de concesión de la subvención . 238 1. Los distintos tipos de errores administrativos: error material, error de hecho, error de derecho . 238 2. La rectificación de errores administrativos solo alcanza al error material . 241 3. Procedimiento de rectificación de errores administrativos y límites a su declaración . 244 4. Los errores materiales en el pago de subvenciones: el reintegro del pago de lo indebido . 246 CAPÍTULO QUINTO. CAUSAS DE DEVOLUCIÓN DE LA SUBVENCIÓN REFERIDAS A LA RELACIÓN SUBVENCIONAL . 249 I. La renuncia a la subvención y la muerte del beneficiario . 249 1. Introducción: la renuncia como forma de resolver la relación jurídica subvencional . 249 2. El procedimiento de renuncia . 252 3. Efectos de la renuncia . 254 4. ¿Cabe la renuncia parcial? . 257 5. La muerte del beneficiario . 259 II. El cumplimiento de un término o una condición . 260 1. La extinción de la relación jurídica subvencional por hechos objetivos: el término final y la condición resolutoria . 260 2. La imposición de términos finales: efectos y distinción respecto a la declaración de caducidad . 261 3. La imposición de condiciones resolutorias: efectos y distinción respecto a la declaración de caducidad . 264 CAPÍTULO SEXTO. LA DECLARACIÓN DE CADUCIDAD DE LA SUBVENCIÓN: EL REINTEGRO EN SENTIDO ESTRICTO. CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS . 269 I. Introducción . 269 II. Nota histórica sobre la caducidad DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: antecedentes remotos . 272 III. Nota histórica sobre la caducidad DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: su aparición en el Derecho moderno y sus principales características . 274 1. La caducidad como extinción de los efectos de una ventaja por el incumplimiento de las obligaciones impuestas a su beneficiario . 274 2. La caducidad del acto administrativo en la normativa reguladora de concesiones y autorizaciones . 278 3. La caducidad del acto administrativo en la normativa reguladora de las ?subvenciones a la economía?: en concreto, en el régimen de la acción concertada . 280 IV. El reintegro de la subvención es una forma más de caducidad DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS . 283 1. La identificación entre reintegro y caducidad del acto administrativo por parte de la doctrina y la jurisprudencia . 283 2. La justificación tradicional del reintegro como ausencia de causa del desplazamiento patrimonial y su incapacidad para explicar todos los supuestos a los que se aplica . 285 V. Causas generadoras de caducidad: ¿es la caducidad DEL ACTO ADMINISTRATIVO una noción funcional? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 1. El legislador ha configurado causas de caducidad que no consisten en incumplimientos del beneficiario . 289 2. La caducidad puede declararse frente al incumplimiento de cualquier obligación impuesta al beneficiario de la ventaja . 289 3. La respuesta de la doctrina. En concreto, la noción de ?causas de caducidad? propuesta por Lafuente Benaches . 293 4. La caducidad del acto administrativo como noción funcional . 295 VI. P roducción automática de la caducidad DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS . 298 12 13 1. Caducidad material y caducidad formal . 298 2. Consecuencias de la distinción entre caducidad formal y material: el carácter automático de la caducidad . 299 3. La negación del carácter automático de la caducidad: límites a la declaración de caducidad . 301 4. Conclusiones sobre el carácter automático o no de la producción de la caducidad . 303 VII. Efectos de la declaración de caducidad DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS . 304 1. Tipos de efectos derivados de la declaración de caducidad . 304 2. Producción ex nunc o ex tunc de los efectos de la declaración de caducidad . 306 VIII. La distinción entre declaración de caducidad DEL ACTO ADMINISTRATIVO y anulación . 308 IX. En concreto, la distinción entre declaración de caducidad DEL ACTO ADMINISTRATIVO y anulación por invalidez sobrevenida . 312 X. La distinción entre declaración de caducidad DEL ACTO ADMINISTRATIVO y revocación . 316 XI. La distinción entre declaración de caducidad DEL ACTO ADMINISTRATIVO y sanción administrativa . 321 1. El punto de partida: la distinta finalidad de la declaración de caducidad y la imposición de sanciones . 321 2. La existencia de supuestos dudosos entre caducidad y sanción: la declaración de caducidad frente a incumplimientos de obligaciones no esenciales . 326 3. La fijación de criterios de delimitación entre declaración de caducidad y sanción administrativa . 329 4. La distinción entre reintegro y sanción . 333 CAPÍTULO SÉPTIMO. EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL REINTEGRO DE SUBVENCIONES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPA ÑOL . 341 I. Introducción . 341 II. Las causas de reintegro de las subvenciones . 344 14 1. La causa de reintegro del art. 37.1.a) LGS . 344 A. La configuración como causa de reintegro de una verdadera causa de invalidez . 344 B. Los vicios de obrepción y subrepción . 348 C. Los requisitos exigidos para la concurrencia de la causa de reintegro del art. 37.1.a) LGS . 354 D. La obtención de subvenciones en fraude de Ley: el art. 4.3 Reglamento nº 2988/1995 . 357 2. La causa de reintegro del art. 37.1.b) LGS . 364 3. La causa de reintegro del art. 37.1.c) LGS . 365 A. En concreto, el incumplimiento de la obligación de justificar en tiempo y forma . 368 4. La causa de reintegro del art. 37.1.d) LGS . 373 5. La causa de reintegro del art. 37.1.e) LGS . 375 A. Resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero . 377 B. El incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos . 380 6. La causa de reintegro del art. 37.1.f) LGS . 382 A. F undamento de esta causa de reintegro . 382 B. Su difícil aplicación a todas las subvenciones, en especial a las primas . 385 C. Plasmaciones de esta causa de reintegro previstas en la misma LGS: el art. 34.a) y el art. 31 LGS . 387 7. La causa de reintegro del art. 37.1.g) LGS . 390 8. La causa de reintegro del art. 37.1.h) LGS . 391 A. El supuesto de hecho: decisiones que pueden adoptarse en virtud de lo establecido en los artículos 87 a 89 del Tratado de la Unión Europea (sic) de las que se derive una necesidad de reintegro . 391 B. Motivos que llevaron a la configuración de esta circunstancia como causa de reintegro . 395 C. Las posibilidades con que contaba el legislador para poner remedio a esta situación . 398 D. Problemas de aplicación de esta causa de reintegro . 402 9. La causa de reintegro del art. 37.1.i) LGS . 404 10. La causa de reintegro del art. 37.3 LGS . 407 11. Una situación de caducidad peculiar: la pérdida del derecho al cobro del art. 34 LGS . 413 15 III. La imposible aplicación del reintegro a las entidades colaboradoras . 415 IV. El procedimiento de reintegro . 421 1. Necesidad y naturaleza del procedimiento de reintegro . 421 2. Posibles actuaciones previas al inicio del procedimiento de reintegro: intimaciones para evitar el reintegro e intimaciones de pagar el reintegro . 424 3. El inicio del procedimiento . 427 A. Órganos competentes para iniciar el procedimiento de reintegro, sujeto contra el que se dirige y posibles interesados en el mismo . 427 B. Obligación de iniciar el procedimiento de reintegro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 430 C. En concreto, iniciación del procedimiento de reintegro por las actuaciones de los órganos de control financiero . 432 D. Excepciones que el beneficiario puede oponer frente al inicio de un procedimiento de reintegro . 436 E. Consecuencias del inicio del procedimiento de reintegro. En especial, las medidas cautelares . 446 4. La tramitación del procedimiento . 448 A. Sobre el deber de colaboración de los ciudadanos . 449 B. El trámite de prueba . 450 C. Trámite de audiencia . 452 D. Información pública . 457 E. Informes de otros órganos . 457 5. Terminación del procedimiento . 459 A. Órgano competente para resolver el procedimiento. En especial, en relación con las ayudas de la Unión . 459 B. Contenido del acto de terminación del procedimiento de reintegro . 463 C. Recursos administrativos contra la resolución de reintegro . 464 6. En concreto, ¿la terminación del procedimiento de reintegro por caducidad del procedimiento? . 465 A. La caducidad del procedimiento de reintegro antes de la LGS . 465 B. La caducidad del procedimiento bajo la nueva LGS (I): cómputo . 468 C. La caducidad del procedimiento bajo la nueva LGS (II): consecuencias de su declaración . 470 V. Límites materiales a la declaración de reintegro . 474 1. Regla general: el cumplimiento riguroso de las obligaciones impuestas al beneficiario . 474 2. El principio de proporcionalidad: la posibilidad de un reintegro parcial . 476 16 3. La interpretación teleológica de la norma: el cumplimiento del objetivo mediato perseguido por la Administración con la concesión de la subvención . 482 4. Los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima . 486 5. La concurrencia de fuerza mayor . 488 VI. Límites temporales a la declaración de reintegro: la prescripción . 493 1. Plazo de prescripción: duración según la normativa nacional y de la Unión . 494 2. Plazo de prescripción: la regulación del cómputo en la normativa española . 497 3. Plazo de prescripción: la regulación del cómputo en la normativa de la Unión . 503 4. En concreto, la interrupción del plazo de prescripción en la normativa española . 505 5. En concreto, la interrupción del plazo de prescripción en la normativa de la Unión . 510 VII. Jurisprudencia de la Unión sobre los límites nacionales a la declaración de reintegro . 511 1. El punto de partida: aceptación de límites nacionales a la recuperación de ayudas de la Unión . 511 2. En concreto, el ?comportamiento de la propia Administración? y los límites temporales para proceder a la recuperación . 514 3. En concreto, la desaparición del ?enriquecimiento injusto? . 515 4. En concreto, la confianza legítima y la seguridad jurídica . 516 5. La imposibilidad de recuperación no excluye, sin embargo, el deber de reembolsar los gastos a la Comunidad . 519 BIBLIOGRAFÍA . 523