Las Sanciones Administrativas

El presente libro estudia las sanciones administrativas desde una perspectiva poco habitual en la doctrina española reciente aunque con sólidos apoyos en el panorama europeo. Así, se rescata la distinción entre las sanciones administrativas y las penales, actualmente difuminada por la idea del ius puniendi único. El Derecho penal y el administrativo sancionador son dos instrumentos jurídicos complementarios pero diferentes, que no pueden intercambiarse ilimitadamente y que conllevan la aplicación de reglas diferentes, entre otras cosas porque el Estado no dispone de los mismos instrumentos para la persecución de los delitos y de las infracciones administrativas, porque unas y otras sanciones no tienen la misma capacidad punitiva y porque, en la práctica, tampoco son idénticas las garantías que protegen a los ciudadanos frente al uso de ambas potestades sancionadoras. Por otro lado, se aborda (en general y aplicada a múltiples supuestos dudosos) la distinción entre las sanciones administrativas y otras medidas de gravamen impuestas por la Administración, que resultan tanto o más perjudiciales para sus destinatarios pero que no son sanciones porque no tienen una finalidad exclusivamente punitiva. Toda medida que, aunque afecte negativamente a un particular, sirva (también) para la protección de intereses públicos (revocaciones, prohibiciones de ejercicio de actividades, órdenes de restauración o reparación de daños), no puede ni debe ser calificada o utilizada como sanción, pues ello pone en peligro la satisfacción de esos intereses públicos al condicionarla a la concurrencia de circunstancias puramente personales del infractor. El libro reconstruye, sobre estas bases, el régimen jurídico de las sanciones administrativas, distinguiendo aquellas reglas que son consustanciales al concepto de sanción y por ello deben aplicarse a todas ellas con independencia de su naturaleza administrativa o penal y de su gravedad, de aquellas otras que simplemente protegen al destinatario de un acto frente al gravamen que éste le impone y que deben ser comunes a las sanciones y a otros actos administrativos desfavorables de análoga intensidad. ??ndice Introducción.................................................................................. 15 CAP??TULO I LOS INCONVENIENTES DE LA DOCTRINA ACTUAL SOBRE LA POTESTAD SANCIONADORA 1. La presentación usual del Derecho administrativo sancionador ................................................................................ 19 2. La supresión de las diferencias entre las sanciones administrativas y penales .................................................... 30 3. La extensión y falta de justificación de las «modulaciones » en la aplicación de los principios del ius puniendi.. 41 4. El difícil encaje de las sanciones en el catálogo de instrumentos de la actividad administrativa ........................ 47 5. La aparición de sucedáneos de las sanciones por razones de eficacia ...................................................................... 49 6 La asimetría con el Derecho comparado y, en especial, con el Derecho comunitario................................................ 53 a) LAS DIFERENCIAS CON LOS DEM??S MODELOS EUROPEOS .... 53 b) EL SISTEMA ALEM??N DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS ........ 54 c) DE LAS CONTRAVENCIONES PENALES A LA POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA EN EL DERECHO FRANC??S...... 88 d) DESPENALIZACI??N Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN ITALIA...................................................................................... 101 e) LA S??NTESIS COMUNITARIA.................................................. 109 f) EN ESPECIAL, EL PROBLEMA DE LA RECURRIBILIDAD DE LAS SANCIONES ANTE UN TRIBUNAL PENAL COMO REQUISITO PARA SU EJECUCI??N EN EL EXTRANJERO ............................ 123 7. La prolongación del estado calamitoso de la regulación legal de la potestad administrativa sancionadora ............ 129 CAP??TULO II LA DISTINCI??N ENTRE EL DERECHO PENAL Y EL ADMINISTRATIVO SANCIONADOR 1. Introducción .......................................................................... 135 2. La delimitación por el lado de las infracciones .............. 138 a) LA RECONDUCCI??N DE LA POTESTAD SANCIONADORA A LAS «MATERIAS ADMINISTRATIVAS» ...................................... 138 b) EL CRITERIO DE LA GRAVEDAD DE LAS CONDUCTAS CASTIGADAS ................................................................................ 143 c) LA DIFERENCIA ENTRE INFRACCIONES QUE CONSISTEN EN LA LESI??N DE BIENES JUR??DICOS Y OTRAS QUE CASTIGAN CONDUCTAS QUE S??LO LOS PONEN EN RIESGO .................. 153 3. La delimitación por el lado de las sanciones .................... 156 a) LA MENOR GRAVEDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS. 156 b) LA REDUCCI??N DE LAS GARANT??AS APLICABLES .................. 165 c) LAS POTESTADES PUESTAS A DISPOSICI??N DEL DERECHO PENAL Y NO DEL ADMINISTRATIVO SANCIONADOR .............. 167 4. El encaje de la potestad administrativa sancionadora en la Constitución ...................................................................... 170 5. Las diferencias entre la potestad sancionadora administrativa y la potestad disciplinaria ........................................ 173 CAP??TULO III DEFINICI??N Y DELIMITACI??N DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS 1. La definición de las sanciones como presupuesto necesario de la aplicación de su régimen jurídico................. 187 2. La delimitación del concepto de sanción administrativa como tarea jurisprudencial no legislativa................... 188 3. La definición legal de las penas y la posibilidad de elaborar un concepto constitucional de sanción ................. 198 4. La definición de las sanciones en la doctrina española ... 203 5. La definición de las sanciones en el Derecho comparado....................................................................................... 209 a) LA IDENTIFICACI??N DE LAS SANCIONES Y LAS MULTAS EN ALEMANIA ........................................................................ 209 b) EL CONCEPTO AMPLIO DE SANCI??N DEL DERECHO FRANC??S .................................................................................. 211 8 ??ndice ??ndice 9 c) MULTAS Y OTRAS SANCIONES EN ITALIA .......................... 214 d) LA SOLUCI??N DEL DERECHO COMUNITARIO .................. 216 6. Las sanciones en sentido amplio....................................... 220 7. La finalidad y contenido punitivos como criterio único de distinción de las sanciones respecto a otras medidas de gravamen ........................................................................ 225 8. La necesidad de que la conducta sancionada constituya formalmente una infracción.............................................. 234 9. La necesidad de replantear, como consecuencia de la definición de la sanción en sentido estricto, el ámbito de aplicación de los distintos principios que componen el Derecho administrativo sancionador............................ 235 10. Criterios alternativos para la definición del concepto de sanción............................................................................ 240 a) EL SUPUESTO CAR??CTER CONTINGENTE DE LAS SANCIONES COMO CRITERIO DISTINTIVO .................................... 240 b) LA GRAVEDAD COMO CRITERIO DISTINTIVO DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS ................................................ 242 c) LA «APRECIACI??N DE CONDUCTAS» COMO CRITERIO DISTINTIVO .......................................................................... 244 d) LA EXIGENCIA DE UN MARGEN DE APRECIACI??N EN MANOS DE LA ADMINISTRACI??N ...................................... 246 CAP??TULO IV LA APLICACI??N DE LOS CRITERIOS DE DISTINCI??N A LOS PRINCIPALES SUPUESTOS DUDOSOS 1. Las medidas de restablecimiento de la legalidad.............. 249 a) SU NATURALEZA NO SANCIONADORA ................................ 249 b) LA CONFIGURACI??N LEGAL DE LAS MEDIDAS DE RESTABLECIMIENTO DE LA LEGALIDAD COMO CONSECUENCIAS ACCESORIAS DE LAS SANCIONES.................................................. 261 2. La responsabilidad civil derivada de la comisión de infracciones administrativas................................................. 266 3. Las multas coercitivas........................................................... 269 4. Las penalizaciones económicas automáticas como reacción ante el incumplimiento de deberes ........................... 275 a) LA EQUIVALENCIA FUNCIONAL DE ESTAS MEDIDAS Y DE LAS SANCIONES.......................................................................... 275 b) LA REDUCCI??N DE RETRIBUCIONES A LOS FUNCIONARIOS POR INASISTENCIA AL TRABAJO............................................ 276 c) LOS RECARGOS Y COMPENSACIONES PREVISTOS EN LA NORMATIVA DEL SERVICIO DE DISTRIBUCI??N DE ENERG??A EL??CTRICA.......................................................................... 279 d) RECARGOS SUSTITUTIVOS DE SANCIONES............................ 282 e) LA DIFERENCIA ENTRE EL TIPO APLICABLE AL INTER??S DE DEMORA A FAVOR Y EN CONTRA DE LA ADMINISTRACI??N. 284 f) LAS CL??USULAS PENALES Y LA INCAUTACI??N DE GARANT??AS EN LA CONTRATACI??N ADMINISTRATIVA ............................ 286 g) LOS RECARGOS TRIBUTARIOS POR DEMORA ...................... 292 5. La llamada expropiación-sanción ....................................... 305 6. La remoción del puesto de trabajo de los funcionarios al margen de la responsabilidad disciplinaria........................ 314 7. Las llamadas sanciones rescisorias ...................................... 319 a) LAS VACILACIONES DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES ANTE ESTA CLASE DE SANCIONES ........................................ 319 i) La definición de las sanciones rescisorias ............................ 319 ii) La revocación de autorizaciones por incumplimiento de sus condiciones .................................................................... 322 iii) La caducidad de concesiones administrativas de bienes y servicios públicos ................................................................ 328 iv) La resolución de contratos con la Administración ................ 331 v) La revocación o pérdida de un derecho como consecuencia ope legis de determinadas infracciones y sanciones ............ 332 b) LA CALIFICACI??N JUR??DICA DE LAS SANCIONES RESCISORIAS. LAS REVOCACIONES QUE CONSTITUYEN AUT??NTICAS SANCIONES ........................................................................ 334 c) REVOCACIONES NO SANCIONADORAS. LA REVOCACI??N COMO CONSECUENCIA DE LA P??RDIDA SOBREVENIDA DE LOS REQUISITOS NECESARIOS PARA EL OTORGAMIENTO DEL ACTO.................................................................................. 337 d) LAS MEDIDAS REVOCATORIAS DERIVADAS DEL INCUMPLIMIENTO DE LA FINALIDAD DE UN ACTO FAVORABLE ............ 347 8. La expulsión de extranjeros................................................. 352 9. El comiso ............................................................................... 355 10 ??ndice CAP??TULO V LOS ELEMENTOS B??SICOS DEL R??GIMEN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS 1. Introducción ........................................................................ 359 2. El principio de legalidad.................................................... 364 3. En particular, la tipificación de infracciones en ordenanzas locales ...................................................................... 372 4. El principio de culpabilidad en las sanciones administrativas .................................................................................. 377 a) EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD COMO EXIGENCIA DEL CONCEPTO DE SANCI??N .................................................. 377 b) LA CULPABILIDAD EN LA APLICACI??N DE MEDIDAS NO SANCIONADORAS.............................................................. 381 c) EL SIGNIFICADO JUR??DICO DE LA CULPABILIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR...................... 384 d) ALGUNAS CONSECUENCIAS DEL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD .............................................................................. 394 5. Características específicas de la tutela judicial en materia sancionadora.................................................................. 401 a) LA TUTELA JUDICIAL EN EL DERECHO DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS.............................................................. 401 b) EL TRASLADO DEL CONTENCIOSO DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS A LOS TRIBUNALES PENALES ................ 405 c) LAS ESPECIALIDADES QUE REQUIERE EL CONTENCIOSOADMINISTRATIVO DE LAS SANCIONES ................................ 409 d) LAS NORMAS DE LA LEGISLACI??N PROCESAL ADMINISTRATIVA VIGENTE QUE OTORGAN UN TRATO ESPECIAL A LAS SANCIONES ...................................................................... 417 6. Reglas especiales sobre la eficacia invalidante de los vicios formales........................................................................ 419 7. El principio de irretroactividad in pejus ........................... 423 8. El principio de presunción de inocencia ......................... 426 9. La suspensión cautelar de las resoluciones sancionadoras ..................................................................................... 434 10. La prescripción.................................................................... 435 11. La aplicación del principio non bis in idem....................... 436 12. Límites especiales a la facultad de condonación ............ 441 13. Especialidades relativas a los efectos de las sentencias constitucionales y contencioso-administrativas............... 444 Bibliografía citada........................................................................ 453 ??ndice 11