Régimen Patrimonial de las Administraciones Públicas

La presente monografía versa sobre el régimen jurídico patrimonial de las Administraciones Públicas. En esta obra se examina la regulación de los bienes de las Administraciones Públicas. Su contenido no se limita a una mera descripción de la misma. Pretende, por el contrario, analizar, explicar y, en su caso, someter a un juicio crítico las disposiciones normativas, con la intención de ofrecer al operador jurídico un instrumento en el que encontrar respuestas adecuadas a los problemas que suscita su aplicación y poner de manifiesto las insuficiencias y lagunas existentes. El cuerpo de la obra se estructura en doce estudios en los que reputados especialistas en la materia analizan los temas más relevantes del régimen de los bienes públicos: el sistema de fuentes; el concepto de patrimonio de las Administraciones Públicas y la tipología de bienes; la afectación y desafectación de bienes y derechos al dominio público y las mutaciones demaniales; el régimen de utilización de los bienes de dominio público; los títulos hábiles para la utilización del dominio público, su tipología y régimen jurídico; el régimen de aprovechamiento y explotación de los bienes patrimoniales; la adquisición y transmisión de los bienes y derechos de las Administraciones Públicas; el régimen jurídico del patrimonio de los organismos públicos y empresas de la Administración del Estado; la aportación y la cesión de bienes a los entes instrumentales; los bienes públicos y el Registro de la Propiedad; y las relaciones patrimoniales entre Administraciones Públicas y sus instrumentos de colaboración. La presente monografía tiene su origen en las Jornadas organizadas por el Instituto Universitario de Derecho Público García Oviedo de la Universidad de Sevilla celebradas en mayo de 2006, lo que explica la especial referencia al Derecho vigente en Andalucía. ??ndice Presentación .................................................................................. 19 El sistema de fuentes en materia de patrimonios públicos. El carácter básico de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas ................................................................ 21 Pedro Escribano Collado I. INTRODUCCI??N...................................................................... 21 II. FUENTES REGULADORAS DEL PATRIMONIO DE LAS ADMINISTRACIONES P??BLICAS.................................................................... 23 1. La regulación constitucional. El artículo 132 de la Constitución. 23 A) Clasificación de los bienes de titularidad pública ...... 24 B) Determinación y calificación de bienes y recursos de dominio público estatal ............................................ 24 C) La reserva de Ley sobre el régimen patrimonial de los bienes de las Administraciones Públicas .................... 26 2. La regulación legal del patrimonio de las Administraciones Públicas. Títulos competenciales y el enunciado de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre.......................................... 27 3. El objeto de la Ley 33/2003 ........................................ 30 4. El ámbito de aplicación de la Ley 33/2003........................ 31 A) La Ley 33/2003 no agota el régimen jurídico de los bienes que integran el patrimonio de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos dependientes ...................................................... 32 B) La disposición final 2.ª delimita el conjunto de preceptos que constituyen el régimen «común» y unitario del patrimonio de las Administraciones Públicas.. 34 III. REFLEXI??N ADICIONAL FINAL.................................................. 35 El concepto de patrimonio de las Administraciones Públicas. Tipología de bienes públicos. La categoría del dominio público ...................................................................................... 41 ??ngel Menéndez Rexach I. EL PLANTEAMIENTO DE LA LEY DE PATRIMONIO DE LAS ADMINISTRACIONES P??BLICAS................................................ 41 II. LAS CLASES DE BIENES P??BLICOS: EVOLUCI??N LEGISLATIVA ...... 44 1. Apunte sobre las clasificaciones doctrinales .......................... 44 2. El dominio público ...................................................... 47 A) Las vacilaciones iniciales: ausencia de propiedad, uso público, servicio público .......................................... 47 B) Dominio nacional y uso público frente al dominio particular del Estado: legislación de aguas de 1866... 51 C) El desbordamiento del criterio del uso público: legislación de minas y obras públicas .............................. 52 D) Los criterios del dominio público en el Código Civil. 53 E) La Ley de Patrimonio del Estado de 1964 .............. 54 F) Recapitulación ........................................................ 55 3. Bienes patrimoniales .................................................... 56 4. Patrimonio Nacional .................................................... 59 III. PATRIMONIO Y HACIENDA P??BLICA ........................................ 61 1. Hacienda del Estado .................................................... 61 2. Haciendas locales ........................................................ 65 3. Organismos públicos .................................................... 65 IV. EL CAMBIO DE ESCALA EN LA CONCEPCI??N DEL PATRIMONIO: DEL CONCEPTO ESTRICTO DE LA LPE AL CONCEPTO AMPLIO DE LA LPAP................................................................................ 66 1. Las razones del legislador .............................................. 66 2. Apunte crítico sobre la «patrimonialización» del dominio público. 68 V. LA CONFIGURACI??N DEL DOMINIO P??BLICO EN LA LPAP ...... 71 1. Los criterios del dominio público ...................................... 71 2. Los derechos de dominio público ...................................... 72 VI. EL MANTENIMIENTO, CON MATICES, DE LA CONCEPCI??N TRADICIONAL DE LOS BIENES PATRIMONIALES................................ 79 VII. REFLEXI??N FINAL: LA NECESARIA RECONSIDERACI??N DE LAS CATEGOR??AS (REDUCCI??N DEL DOMINIO P??BLICO Y ADECUACI??N DEL CONCEPTO DE BIEN PATRIMONIAL).......................... 81 10 ??ndice ??ndice 11 Afectación, desafectación y mutaciones demaniales .............. 85 Jaime Rodríguez-Arana I. INTRODUCCI??N .................................................................... 85 II. BIENES P??BLICOS Y DERECHO ADMINISTRATIVO...................... 86 III. LA AFECTACI??N Y SU R??GIMEN JUR??DICO................................ 88 IV. LA DESAFECTACI??N Y SUS MODALIDADES ................................ 96 V. SOBRE LAS MUTACIONES DEMANIALES .................................... 100 VI. AN??LISIS DE JURISPRUDENCIA RECIENTE ................................ 106 VII. REFLEXI??N FINAL .................................................................. 110 El régimen común del patrimonio de los organismos públicos en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas .......................................... 113 Encarnación Montoya Martín I. INTRODUCCI??N .................................................................... 113 II. DELIMITACI??N DEL ??MBITO SUBJETIVO O LA FRUSTRACI??N DEL ANHELADO PRINCIPIO DE UNIDAD PATRIMONIAL .................... 116 III. EL R??GIMEN COM??N DEL PATRIMONIO DE LOS ORGANISMOS P??BLICOS .............................................................................. 127 1. Clases de bienes de los organismos públicos ........................ 127 A) Bienes de dominio público...................................... 127 B) Bienes propios y bienes adscritos ............................ 129 2. Facultades y prerrogativas para la defensa de los patrimonios públicos: el artículo 41 LPAP ........................................ 130 3. De la adscripción y desadscripción .................................... 136 4. Facultades de enajenación y régimen de incorporación al patrimonio de la Administración matriz .................................. 144 5. Breve alusión al régimen de aprovechamiento y explotación de los bienes y derechos patrimoniales de los organismos públicos. Gestión patrimonial .................................................... 148 IV. EL PATRIMONIO EMPRESARIAL DE LA ADMINISTRACI??N GENERAL DEL ESTADO .......................................................... 150 1. El elemento subjetivo: entidades de Derecho público y sociedades mercantiles ................................................................ 151 2. El elemento objetivo o material ...................................... 156 3. Las incoherencias y asimetrías del concepto «patrimonio empresarial » en la LPAP........................................................ 158 Régimen de utilización de los bienes de dominio público .. 163 Concepción Horgué Baena I. INTRODUCCI??N.APROXIMACI??N A LA NORMATIVA APLICABLE A LA UTILIZACI??N DE LOS BIENES DE DOMINIO P??BLICO Y DELIMITACI??N DEL OBJETO DE LA INTERVENCI??N .......................... 163 1. Aproximación a la normativa aplicable a la utilización de los bienes de dominio público. Criterios de determinación .................. 163 2. Delimitación del objeto de la intervención .............................. 167 II. LAS REGLAS B??SICAS ACERCA DE LA UTILIZACI??N DE LOS BIENES Y DERECHOS DE DOMINIO P??BLICO.................................. 168 1. Principios relativos a la gestión y administración de los bienes y derechos de dominio público............................................ 168 2. La exigencia de título habilitante .................................... 169 III. LA UTILIZACI??N DE LOS BIENES DE DOMINIO P??BLICO DESTINADOS AL USO GENERAL.TIPOLOG??A Y R??GIMEN .................... 171 1. El uso común ............................................................ 172 2. El uso especial .......................................................... 175 3. El uso privativo.......................................................... 178 4. Supuesto singularizado de uso privativo: Las reservas demaniales. 181 IV. UTILIZACI??N DE BIENES DESTINADOS AL SERVICIO P??BLICO .... 183 1. La noción de servicio público como fundamento del carácter demanial de los bienes públicos. Consecuencias respecto a su régimen de utilización: la regla de la prevalencia del servicio sobre el dominio público ........................................................................ 183 2. Supuestos específicos de utilización directa por terceros de bienes destinados al servicio público ................................................ 188 A) La ocupación por terceros de espacios en edificios administrativos ........................................................ 189 B) Usos singulares de bienes afectados o adscritos. Las autorizaciones especiales de uso del artículo 90 LPAP. 190 Títulos hábiles para la utilización de los bienes y derechos demaniales. Tipología y régimen .......................................... 193 Francisco López Menudo I. LAS NORMAS PREVALENTES DE LA LEY DE PATRIMONIO DE LAS ADMINISTRACIONES P??BLICAS: SUS DIF??CILES RELACIONES CON LOS SUBSISTEMAS NORMATIVOS REGULADORES DE LA MATERIA PATRIMONIAL ........................................................................ 193 12 ??ndice II. ALGUNAS CUESTIONES GENERALES.......................................... 203 1. Los instrumentos para el uso o la ocupación del dominio público. 203 2. Necesidad de título habilitante ........................................ 204 3. Actividades sujetas a autorización y a concesión .................. 205 III. ASPECTOS DE R??GIMEN JUR??DICO COM??N A AUTORIZACIONES Y CONCESIONES .................................................................... 206 1. Pliegos de condiciones .................................................. 206 2. Competencia para el otorgamiento de autorizaciones y concesiones. 208 3. Carácter accesorio de lo demanial respecto del contrato administrativo...................................................................... 208 IV. EL R??GIMEN DE LAS AUTORIZACIONES EN LA LPAP ................ 209 1. Consideraciones generales .............................................. 209 2. Naturaleza jurídica...................................................... 210 3. Procedimiento de otorgamiento ........................................ 212 4. Otros aspectos del régimen jurídico de las autorizaciones ........ 213 A) Contenido necesario .............................................. 213 B) Plazo ...................................................................... 214 C) Transmisibilidad ...................................................... 216 D) Extinción. La revocabilidad en especial .................... 217 V. LAS CONCESIONES DEMANIALES EN LA LPAP. RASGOS FUNDAMENTALES .............................................................................. 218 1. Naturaleza jurídica...................................................... 218 2. Otorgamiento de concesiones .......................................... 220 3. Diversos aspectos de su régimen jurídico ............................ 222 A) Contenido necesario .............................................. 222 B) Prohibiciones para ser titulares de concesiones ........ 223 C) Formalización y acceso al Registro de la Propiedad. 224 D) Plazo concesional .................................................... 226 4. Extinción de la concesión .............................................. 228 5. Destino de las obras a la extinción del título ...................... 232 Régimen de aprovechamiento de los bienes patrimoniales en la Comunidad Autónoma de Andalucía................................ 235 Eloy Colom Piazuelo I. INTRODUCCI??N.NORMAS REGULADORAS DE LOS APROVECHAMIENTOS DE LOS BIENES PATRIMONIALES EN LA COMUNIDAD AUT??NOMA DE ANDALUC??A Y ??MBITO DE APLICACI??N DE LAS MISMAS .................................................................................. 235 ??ndice 13 1. Normas reguladoras de los aprovechamientos de los bienes patrimoniales en la Comunidad Autónoma de Andalucía .............. 235 2. La aplicación de las reglas sobre aprovechamientos de los bienes patrimoniales parte de la configuración del dominio público como una propiedad pública en la que se integra el suelo, vuelo y subsuelo.... 239 3. La aplicación de las reglas sobre aprovechamientos parte de la existencia de la presunción de patrimonialidad de los bienes de las Administraciones y la necesidad de un acto de afectación y desafectación a un fin público................................................ 247 4. La aplicación de las reglas sobre aprovechamientos de los bienes patrimoniales parte de la división de los bienes patrimoniales en dos grupos en función de su destino al cumplimiento a funciones públicas .................................................................... 250 II. LOS APROVECHAMIENTOS DE LOS BIENES PATRIMONIALES AFECTOS A FUNCIONES P??BLICAS .................................................... 253 1. Normas por las que se rige el aprovechamiento de los bienes patrimoniales afectos a funciones públicas .................................. 254 2. Los aprovechamientos de los bienes patrimoniales afectos a funciones públicas ............................................................ 258 3. Posibilidad de realizar explotaciones rentables de utilidades no afectas a funciones públicas.............................................. 265 III. LA UTILIZACI??N DE LOS BIENES PATRIMONIALES COMO SOPORTE NECESARIO PARA EL CUMPLIMIENTO DE FUNCIONES P??BLICAS PRIORITARIAS .................................................................. 267 IV. LOS APROVECHAMIENTOS DE LOS BIENES PATRIMONIALES NO AFECTOS A FUNCIONES P??BLICAS ............................................ 269 Adquisición de bienes y derechos por las Administraciones Públicas ...................................................................................... 277 Alejandro Teré Pérez I. INTRODUCCI??N...................................................................... 277 II. MODOS DE ADQUIRIR ............................................................ 280 III. ADQUISICIONES POR ATRIBUCI??N DE LEY .............................. 281 1. Bienes vacantes (art. 17 LPAP) ...................................... 281 2. Saldos y depósitos abandonados (art. 18 LPAP) .................. 287 3. Cesiones urbanísticas obligatorias ...................................... 293 IV. ADQUISICIONES A T??TULO ONEROSO........................................ 296 1. Mediante contrato de adquisición (art. 19 LPAP).................. 296 14 ??ndice 2. Por expropiación (art. 24 LPAP) .................................... 301 3. Adquisiciones en procedimientos de ejecución (art. 25 LPAP) .. 302 V. ADQUISICIONES A T??TULO GRATUITO ...................................... 302 1. Herencia, legado o donación (arts. 20 y 21 LPAP)................ 302 2. Adquisiciones abintestato (art. 20 LPAP) .......................... 304 VI. ADQUISICIONES MEDIANTE PRESCRIPCI??N Y OCUPACI??N ........ 306 VII. OTROS MODOS DE ADQUIRIR.................................................. 307 La transmisión de los bienes y derechos patrimoniales. En especial, las transmisiones onerosas........................................ 309 Humberto Gosálbez Pequeño I. LA DIF??CIL DETERMINACI??N DEL R??GIMEN JUR??DICO DE LA TRANSMISI??N DEL PATRIMONIO PRIVADO DE LA ADMINISTRACI??N............................................................................ 310 1. ¿Un régimen mixto de Derecho administrativo y Derecho privado? .................................................................... 310 2. La ausencia de un mínimo régimen común de la transmisión del patrimonio público........................................................ 313 II. LA ENAJENACI??N .................................................................... 314 1. A título introductorio: la deficiente ordenación legal de la enajenación del patrimonio privado de las Administraciones Públicas. 314 2. La regla general de la innecesariedad del bien para su administración y su motivación en la llamada «declaración de alienabilidad » ...................................................................... 316 3. La inexistencia de litigio sobre el bien ................................ 319 4. La valoración técnica del bien .......................................... 320 5. Los procedimientos y los sistemas de selección del adquirente .... 321 A) La aplicación de la legislación de contratación administrativa sobre los actos separables a la enajenación de los bienes de los entes locales .................................. 321 B) Los sistemas de selección del adquirente .................. 324 a) La subasta y el concurso .................................... 324 b) El procedimiento negociado y la enajenación directa................................................................ 326 C) El procedimiento de selección del adquirente del patrimonio inmobiliario .......................................... 328 ??ndice 15 III. PERMUTA .............................................................................. 331 1. El presupuesto: la necesidad ............................................ 331 2. El requisito específico: la equivalencia de valores de los bienes .... 332 3. El procedimiento de selección .......................................... 333 4. La permuta de cosa futura .............................................. 335 Aportación y cesión de bienes públicos a los entes instrumentales de las Administraciones Públicas .......................... 337 Luis Enrique Flores Domínguez I. DELIMITACI??N DEL OBJETO DE LA PONENCIA .......................... 337 II. EL CONCEPTO DE ENTES INSTRUMENTALES .............................. 339 III. LA CESI??N DE BIENES PATRIMONIALES .................................... 340 1. En la Administración General del Estado .......................... 341 2. En la Administración autonómica de Andalucía .................... 343 3. La cesión en el ámbito de la Administración local en Andalucía. 345 4. Una regulación especial: la legislación urbanística .................. 354 IV. LA APORTACI??N DE BIENES...................................................... 356 1. Las aportaciones no dinerarias en la legislación mercantil ........ 358 2. En la Administración del Estado ...................................... 359 3. En la Administración de la Junta de Andalucía .................... 360 4. La aportación de bienes en la Administración local ................ 360 Bienes públicos y Registro de la Propiedad ............................ 367 Concepción Horgué Baena I. ACCESO AL REGISTRO DE LA PROPIEDAD DE LOS BIENES P??- BLICOS .................................................................................... 367 II. DOMINIO P??BLICO Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD .................. 374 1. Las tensiones dimanantes de diferentes sistemas de protección de los derechos. Publicidad registral versus régimen demanial ........ 374 2. Potestades de defensa de la integridad y posesión de los bienes públicos y protección de la titularidad inscrita derivada del principio de legitimación registral ............................................ 377 3. Principio de fe pública versus titularidad demanial ................ 391 III. R??GIMEN REGISTRAL DE LOS BIENES P??BLICOS EN LA LEY DE PATRIMONIO DE LAS ADMINISTRACIONES P??BLICAS ................ 400 1. Obligatoriedad de la inscripción en el Registro de la Propiedad de los bienes y derechos públicos .......................................... 400 16 ??ndice 2. La certificación administrativa de dominio del artículo 206 LH como título formal privilegiado de inscripción........................ 403 3. Disposición de los derechos inscritos en el Registro de la Propiedad a favor de las Administraciones Públicas y su régimen de inscripción.................................................................. 407 4. Deber de colaboración de los registradores de la propiedad en defensa de la integridad de los bienes públicos ...................... 410 Las relaciones patrimoniales entre Administraciones Públicas: instrumentos de colaboración .................................... 413 Amador Martínez Herrera I. INTRODUCCI??N: TRES ADMINISTRACIONES IMPLICADAS Y TRES NORMATIVAS REGULADORAS .................................................. 413 1. La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas .............................................. 415 2. La Ley 4/1986, de 5 de mayo, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía ................................................ 417 3. La Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía .................................................... 418 II. PRINCIPIOS RECTORES DE LAS RELACIONES PATRIMONIALES ENTRE ADMINISTRACIONES P??BLICAS...................................... 420 1. Principios generales de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .................................... 422 2. El principio de reciprocidad ............................................ 427 III. INSTRUMENTOS DE COLABORACI??N INTERADMINISTRATIVA .... 431 1. La Conferencia Sectorial de Política Patrimonial .................. 432 2. Los Convenios patrimoniales .......................................... 435 3. La colaboración patrimonial reflejada en negocios jurídicos onerosos ........................................................................ 438 4. La colaboración patrimonial reflejada en negocios jurídicos gratuitos ...................................................................... 443 ??ndice 17