Reformas Estatutarias y Proyección Exterior de las Comunidades Autónomas

Se expone en esta obra el resultado de indagar sobre qué posibilidades tienen las Comunidades Autónomas de actuar tanto en el terreno de las relaciones exteriores presididas por el Derecho internacional, como de la Unión Europea regida por su propio ordenamiento. El Derecho internacional no parece oponerse a que los entes públicos territoriales conformadores de un Estado políticamente descentralizado actúen en el terreno internacional. El proyecto de artículos sobre el Derecho de los Tratados aprobado por la Comisión de Derecho internacional establecía en su artículo 5.2 literalmente: ?Los Estados miembros de una unión federal podrán tener capacidad para celebrar tratados si esa capacidad está admitida por la Constitución federal y dentro de los límites indicados por ésta?. Finalmente el Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados no acogió dicha previsión entre sus previsiones. Con todo, ya en el pasado la Constitución de la Unión Soviética de 1936 permitía a sus repúblicas federadas concertar tratados, de igual modo que ahora lo hace la Constitución de la Federación de Rusia de 1993. También en el presente y desde 1787, la Constitución norteamericana parece autorizar a los Estados de la Unión, si cuentan con el consentimiento del Congreso de los Estados Unidos, a obligarse en el ámbito internacional. De forma parecida se pronuncia la Ley Fundamental de Bonn de 1949, cuyo artículo 32 consiente a los Länder celebrar tratados con Estados extranjeros, si disponen de competencias legislativas en la materia y media al respecto el consentimiento del Gobierno Federal. La Constitución belga de 1994, asimismo, admite en su artículo 167.1 que Comunidades y Regiones concluyan tratados en las materias de su competencia. Y en ese sentido se manifiesta la Constitución Suiza de 1999. La Constitución española vigente no incluye ninguna cláusula parecida a las mencionadas y además atribuye al Estado, en su artículo 149.1.3º, la competencia exclusiva sobre las ?relaciones internacionales?. Enunciado que movió a desarrollos estatutarios iniciales que, de un lado, permitían una tímida participación autonómica en la formación de la voluntad estatal tendente a la celebración de tratados susceptibles de interesar a las esferas competenciales correspondientes; y, de otro, autorizaban a las Comunidades Autónomas a ejecutar tales obligaciones convencionales de afectar a materias de su competencia. Por su parte, en las SSTC 35/1982, 44/1982, 58/1982 y 137/89, el Tribunal Constitucional insistió en destacar la peculiaridad de las competencias enunciadas en el bloque de la constitucionalidad con las relaciones exteriores como objeto, de igual modo que reconoció, en el último de dichos pronunciamientos, al Estado como el único titular de todas las ejercitables en materia de relaciones internacionales y, por consiguiente, también del ?treaty making power?. Hubo que esperar hasta la STC 165/1994, de 26 de mayo, para obtener del Tribunal una opinión favorable a que las Comunidades Autónomas pudieran llevar a cabo actividades con proyección exterior, como parte del ejercicio de sus competencias, siempre que fueran necesarias o, por lo menos, convenientes, para el despliegue de sus competencias, estuviesen desprovistas de toda relación con el ejercicio del ius contrahendi, careciesen de incidencia en la política exterior del Estado y no generasen responsabilidad para el mismo frente a Estados extranjeros u organizaciones internacionales o supranacionales. Más adelante, en la STC 175/1995, de 5 de diciembre, manifestó que ?la dimensión externa de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del art. 149.1.3 C.E. que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de cierta incidencia exterior, por remota que sea, ya que si así fuera se produciría una verdadera reordenación del propio orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas?. Pues bien, en estas últimas consideraciones jurisprudenciales se inspiran los tratamientos que los Estatutos de Autonomía reformados durante la VIII Legislatura de las Cortes Generales, conceden a la vertiente supranacional de las Comunidades Autónomas concernidas. De allí proceden la sistemática y los contenidos que, sobre el particular encierran las normas estatutarias de Andalucía, Aragón, Castilla y León, Cataluña, Comunidad Valenciana e Islas Baleares. Quiere decirse con ello que, como en la STC 165/1994, de 26 de mayo, todos ellos se ocupan de dos asuntos distintos, aunque íntimamente relacionados entre sí, referidos a los aspectos de la proyección exterior autonómica en la Unión Europea, de un lado, y en el terreno internacional, de otro. Tan generosamente, por cierto, que suelen dedicar dos títulos o dos capítulos distintos a regular, separadamente, tales cuestiones en el orden precisamente indicado. Algunos de estos Estatutos de Autonomía reformados incluyen una declaración en cuya virtud la Comunidad Autónoma adquiere capacidad para llevar a cabo acciones con proyección exterior que se deriven directamente de sus competencias. Si bien, tan ambigua habilitación es completada, en los Estatutos de Autonomía que la enuncian, con una enumeración de actividades ejercitables por la Comunidad Autónoma para su proyección exterior, esclarecedora de sus concretas facultades al respecto. Similar, por cierto a la que ofrecen los demás Estatutos de Autonomía reformados carentes de una declaración así. Pues, a la postre, tales entes quedan habilitados, en uno y otro caso, para desplegar acciones tales como la de participar: en la formación de la voluntad estatal para obligarse internacionalmente mediante tratados y convenios, en acuerdos de colaboración internacionales, en organismos internacionales; para mantener relaciones culturales con otros Estados; para intervenir en foros y encuentros entre el Estado español y otros Estados; para contribuir a la cooperación para el desarrollo; y para establecer oficinas en el exterior. A cuyo respecto, merece destacarse la actitud respetuosa de todos ellos con la competencia que le reserva al Estado el artículo 149.1.3º de la Constitución. En cuanto a las competencias relacionadas con Europa asumidas por las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Castilla y León, Cataluña, Comunidad Valenciana e Islas Baleares, tras las reformas de sus respectivos Estatutos, interesa destacar el desigual tratamiento que en ellos reciben la Unión Europea y el Consejo de Europa. Pues así como todos estos Estatutos mencionan a la primera institución citada, apenas apelan algunos a segunda e indirectamente, cuando invocan la Carta Europea de la Autonomía Local, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales o la Carta Social Europea. Nada tiene de particular, sin embargo, dicha preferencia por la Unión Europea. Al fin y al cabo, los Estatutos de Autonomía deben especificar las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma, esto es, qué facultades, si de legislación, de ejecución o de ambas clases, pueden ejercer los entes autonómicos sobre los sectores de la realidad acotados al efecto en el bloque de la constitucionalidad. De modo que, pues les toca a las Comunidades Autónomas implementar el Derecho comunitario, se comprende muy bien la enorme atención prestada por los Estatutos de Autonomía a la institución que lo genera. Los cuales encierran un elevado número de disposiciones destinadas a precisar los términos de dicha obligación. Siempre precedidas de declaraciones consignadas en sus preámbulos que expresan la clara vocación de las Comunidades Autónomas concernidas de pertenencia a la Unión Europea, así como el compromiso de mantener una relación intensa con ésta. Aunque, el aspecto más sobresaliente del tratamiento que le dedican a la Unión Europea las reformas estatutarias en análisis radica en la regulación las acciones autonómicas que consienten algún tipo de relación de sus autoras con aquel ente. Así, destinan un conjunto variado de disposiciones a regular distintos tipos de participación autonómica en el ámbito comunitario que, cuando aspiran a producirse en la fase ascendente de formación de la voluntad institucional europea, deben efectuarse con el concurso necesario del Estado. A diferencia de lo que sucede con la participación autonómica en la fase descendente de implementación del Derecho comunitario, pues para la ejecución de esas normas no precisan contar las Comunidades Autónomas con dicho concurso. Todos muestran interés porque la correspondiente Comunidad Autónoma obtenga la información que pueda proporcionarle el Estado acerca de la Unión Europea. Tanto la relacionada con los avatares que conozcan sus tratados fundacionales, como con la actividad ordinaria de la Unión previa a la adopción de decisiones, al objeto, en ambos casos, de poder opinar respecto de la medida en cierne. También se ocupan todos de la presencia de los entes autonómicos en las instituciones y organismos de la Unión Europea, de la cooperación con las regiones europeas, del control autonómico de los principios de proporcionalidad y de subsidiariedad, de las transferencias, asignaciones e ingresos procedentes de la Unión Europea, y de su Declaración de Derechos. ÍNDICE: Introducción. I. Del pacto constituyente a los acuerdos autonómicos de 1992 sobre el Estado de las Autonomías. 1. La gestación de la competencia exclusiva estatal sobre las relaciones internacionales. 2. Crítica doctrinal al enunciado del artículo 149.1.3º de la Constitución. 3. El ?ius contrahendi? de los entes intraestatales políticamente descentralizados en el Derecho internacional y en el Derecho constitucional comparado. 4. La primera interpretación estatutaria del artículo 149.1.3º de la Constitución. 4.1. La acción exterior de las Comunidades Autónomas. 4.2. Las Europas en los Estatutos de Autonomía del período. 5. Sobre la inicial interpretación jurisprudencial del artículo 149.1.3º de la Constitución. 5.1. Los pronunciamientos preliminares. 5.2. La STC 137/1989, de 20 de julio. 6. El cambio jurisprudencial. 6.1. La STC 165/1994, de 26 de mayo. 6.2. La STC 175/1995, de 5 de diciembre. 7. Noción de competencia. Peculiaridad de la construida en torno a las relaciones internacionales. II. La simetría del Estado Autonómico vista como agravio comparativo. 1. El Pacto de Estella. 2. La Declaración de Barcelona. 2.1. La Declaración de Barcelona, de 16 de julio de 1998. 2.2. La Declaración de Vitoria, de 15 de septiembre de 1998. 2.3. El acuerdo de Santiago de Compostela, de 31 de octubre de 1998. 2.4. Propuesta de texto conjunto para incluir en los programas electorales para su desarrollo en la próxima legislatura, de 28 de enero de 2000. 3. La Propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi. 3.1. Fuentes inspiradoras. 3.2. Breve referencia a sus contenidos. 3.2.1. Planteamientos generales de la Propuesta. 3.2.2. Las relaciones con Europa y la acción exterior de la Comunidad de Euskadi. III. Las reformas estatutarias de la VIII Legislatura de las Cortes Generales. 1. Aspectos principales. 2. La proyección exterior autonómica. 2.1. Breve precisión metodológica. 2.2. El presupuesto habilitante de la acción exterior autonómica. 2.3. Modalidades de acción exterior autonómica. 2.3.1. Acuerdos de colaboración. 2.3.2. Los oriundos como objeto de la acción exterior. 2.3.3. La participación de las Comunidades Autónomas en la formación de la voluntad estatal relacionada con la firma de tratados y convenios internacionales. 2.3.4. Oficinas en el exterior. 2.3.5. Cooperación al desarrollo. 2.3.6. Cooperación interregional y transfronteriza. 2.3.7. Coordinación de la acción exterior en materia de cooperación. 2.3.8. Proyección internacional de las organizaciones de Cataluña. 3. Relaciones con la Unión Europea 3.1. Europa en el bloque de la constitucionalidad. 3.2. La Unión Europea en los Estatutos de Autonomía reformados. 3.2.1. El interés estatutariamente manifestado por la Unión Europea 3.2.2. Adhesión a los valores de la Unión Europea 3.3. Participación autonómica en los asuntos comunitarios. 3.4. La cooperación autonómica con las regiones europeas. 3.5. La implementación autonómica del Derecho comunitario. 3.5.1. La implementación de normas comunitarias con alcance superior al territorio de la Comunidad autónoma. 3.5.2. Desarrollo y ejecución autonómica de ?normas básicas europeas?. 3.6. El control autonómico de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. 3.7. Transferencias, asignaciones e ingresos procedentes de la Unión Europea. 3.8. Los derechos en la Unión Europea. 4. El Consejo de Europa en la reforma estatutaria. 4.1. El marco referencial de su tratamiento: Derechos, deberes, garantías y principios rectores de las políticas públicas. 4.1.1. Los derechos y deberes enunciados. 4.1.2. Los principios rectores de las políticas públicas y las garantías de los derechos y de tales principios en los Estatutos de Autonomía reformados. 4.1.3. Excurso sobre la interpretación de tales enunciados estatutarios. 4.2. El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Aportación de su Tribunal a la tutela de los derechos sociales. 4.3. La Carta Social Europea. Contribución del Comité Europeo de Derechos Sociales a la defensa de los mismos.